Культура и деньги: где заканчивается выгода и начинается ответственность?

По данным Минкультуры России, на начало 2015 года в России официально насчитывается 140 тыс. объектов культурного наследия (далее – ОКН), из них около 13 тыс. входят в список Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО. Вместе с тем, как подчеркивает руководитель Всероссийской Антикоррупционной Приемной "Чистые руки" Мария Баст, каждый третий объект находится в неудовлетворительном состоянии – и только за последние пять лет в России было утрачено более сотни ОКН. 

Несанкционированная застройка и нерегулируемый туризм становятся опаснее естественного разрушения памятников. И далеко не последнюю роль в этом играет коррупция.

Виды коррупционных нарушений в сфере охраны объектов культурного наследия

Самая популярная коррупционная схема заключается в том, что договор аренды здания или отдельных помещений заключают с аффилированным с чиновником лицом по льготной цене для последующей сдачи ОКН в субаренду по коммерческой стоимости. В некоторых случаях памятники архитектуры передают через заинтересованных лиц неофициально (одно лицо владеет объектом, а другие снимают помещения под офисы, рестораны и т. д. без оформления соответствующих документов). Сдача в аренду ОКН – одна из самых выгодных сфер предпринимательской деятельности: по данным Всероссийской Антикоррупционной Приемной "Чистые руки", до 1/3 сдаваемых в России офисов размещены в ОКН.

Незаконная сдача таких объектов в аренду негативно сказывается не только на их состоянии, но и на бюджете страны и отдельных регионов. "Как правило, проверки на местах не проводятся, а в крупных городах завершаются подкупом проверяющих. В данном случае речь идет о сдаче в аренду сотен тысяч квадратных метров. В результате бюджет не получает сотни миллионов рублей. Так, например, по расчетам специалистов, бюджет Москвы лишается порядка 250 млн руб. в год", – утверждает Мария Баст.

В качестве примера одного из таких нарушений она приводит следующую ситуацию. В ноябре 2010 года Таганская межрайонная прокуратура г. Москвы провела проверку законодательства при использовании федерального недвижимого имущества. Было установлено, что дома 26-42 по Школьной улице включены в перечень ОКН и входят в Ансамбль "Рогожской Ямской Слободы XIX века", однако одна часть нежилых помещений использовалась ИП под магазин тканей без оформления правоустанавливающих документов, а другая часть была отведена под офис организации на основании недействительного договора аренды. В связи с этим прокурор возбудил производство об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ ("Использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда"). В результате ИП был привлечен к ответственности в виде штрафа в размере 2 тыс. руб., а организация – 20 тыс. руб.

Вторая по популярности коррупционная схема – намеренное доведение арендатором и/или собственником ОКН до неудовлетворительного состояния, когда ремонт невозможен или крайне сложен. Данная схема активно используется крупными коммерческими структурами и банками для скупки привлекательных земельных участков в престижных районах. Как подчеркивают специалисты Всероссийской Антикоррупционной Приемной "Чистые руки", чаще всего ОКН, находящийся на коммерчески выгодном участке, продается по заниженной рыночной стоимости как фактически подлежащий сносу. "По словам гражданских активистов, чиновники в таких случаях часто проявляют коррупционный интерес, который выражается либо во взятках, либо в доле от строящегося объекта (офисы, квартиры, дома и т. д.), либо в осуществлении строительных работ посредством аффилированной с чиновником компании", – уточняет Мария Баст.

Подобные коррупционные схемы очень редко выявляются, хотя и присутствуют повсеместно. В связи с этим представители общественности предлагают органам внутренних дел усилить контроль за коррупционной заинтересованностью на местах и повысить эффективность расследования случаев намеренного уничтожения памятников культуры, а местных жителей призывают проявлять гражданскую активность в защите расположенных рядом ОКН (обращаться в органы местного самоуправления, Минкультуры России, привлекать СМИ, общественников и т. д.).

За порчу зданий, признанных ОКН, предусмотрена как административная ответственность, так и уголовная. Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры влечет наложение на юридических лиц штрафа в размере от 500 тыс. до 20 млн руб., те же действия в отношении особо ценных ОКН влекут за собой штраф в размере от 1 млн руб. до 60 млн руб. (ч. 1-2 ст. 7.14.1 КоАП РФ). Что касается уголовной ответственности, то за повреждение и уничтожение памятников истории и культуры нарушителю грозит штраф в размере до 3 млн руб., обязательные работы на срок до 400 часов, принудительные работы на срок до трех лет либо лишение свободы на тот же срок (ч. 1 ст. 243 УК РФ). То же преступление, совершенное в отношении особо ценных ОКН, наказываются штрафом в размере до 5 млн руб., обязательными работами на срок до 480 часов, принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до шести лет (ч. 2 ст. 243 УК РФ).

Существует мнение, что передача ОКН в аренду или собственность частных лиц не помогает решить проблему восстановления объекта, а лишь усиливает риск его утраты, поскольку основная цель коммерческих организаций – это, прежде всего, получение прибыли, а извлечь ее из ОКН не всегда возможно, в связи с чем и возникает соблазн уничтожения такого объекта.

Однако директор Департамента государственной охраны культурного наследия Минкультуры России Владимир Цветнов придерживается иной точки зрения: "Восстановить все ОКН только за счет бюджетных средств невозможно. Учитывая нехватку денег, мы стараемся вводить такие объекты в оборот и включать их в сферу интересов частных деятелей. Но при этом чем серьезнее, ценнее и древнее объект, тем больше должно быть ограничений с точки зрения его дальнейшего использования инвесторами и арендаторами".

Невыявленные ОКН

Еще одной существенной проблемой является тот факт, что многие памятники архитектуры не включены в соответствующий реестр и формально ОКН не являются (например, некоторые объекты, находящиеся на территории музея-заповедника "Горки Ленинские"). Это также дает повод для злоупотреблений, поскольку в отношении таких объектов отсутствуют механизмы дополнительной защиты и контроля со стороны государства, а, значит, собственник может распоряжаться таким зданием или комплексом по собственному усмотрению.

Вместе с тем, действующее законодательство предоставляет физическим и юридическим лицам право участвовать в выявлении ОКН (абз. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"). Причем каких-либо требований к статусу этих лиц закон не устанавливает, а следовательно, обратиться в уполномоченный орган (например, в столице это Департамент культурного наследия г. Москвы) с инициативой о включении сооружения в реестр ОКН может любой гражданин или организация.

"Работа с объектами культурного наследия идет полным ходом. Сейчас мы планируем в большей степени подключать общественные организации и граждан, которые по своему желанию могут обращаться в любой орган охраны ОКН, если считают, что тот или иной объект является культурным наследием. А уже сотрудники уполномоченного органа должны установить, является он таковым или нет – этим будут заниматься специалисты по проведению историко-культурной экспертизы [ч. 2-3 ст. 16.1 Закона № 73-ФЗ. – Ред.]", – уточняет Владимир Цветнов.

Однако помощник депутата Госдумы Виктор Рыбников считает этот процесс несовершенным: "Закон разрешает частным лицам выявлять объекты культурного наследия, но при этом предусматривает необходимость экспертизы для того, чтобы понять, является этот объект таковым или нет. На мой взгляд, это дополнительный источник для коррупционных лазеек". Связано это с тем, что процесс признания сооружения ОКН носит длительный характер (до 90 дней) и требует подключения дополнительных ресурсов (специалистов в сфере оценки объектов культуры). Все это создает явный риск для возможных злоупотреблений, таких как подкуп заинтересованных лиц, совершение с объектом незаконных действий до признания его ОКН и т. д.

Меры по сохранению объектов культурного наследия

На сегодняшний день существует несколько предложений по борьбе с коррупцией в сфере охраны ОКН и совершенствованию процесса восстановления памятников культуры.

Поощрение собственников и арендаторов ветхих ОКН к приведению их в надлежащее состояние. Заместитель генерального директора ОАО "Распорядительная дирекция Минкультуры России" Мария Конопицкая рассказывает: "Мы разработали программу "Зеленый коридор". Она предполагает передачу ОКН, которые находятся в аварийном, руинированном состоянии или практически утрачены, в частные руки, но с обязательным условием – частный инвестор, который принимает на себя эти обязательства, должен восстановить утраченный объект. Задача "Зеленого коридора" – найти хозяина для утраченного по сути ОКН". Основным преимуществом данной программы является содействие инвестору со стороны ведомства. Ведь для выполнения работ по реставрации и восстановлению ОКН ему нужно будет получить большое количество разрешений, согласований, экспертных заключений и т. п. Дирекция, в свою очередь, берет на себя обязательства по получению всех необходимых документов в кратчайшие сроки, что значительно сократит не только время оформления разрешительной документации, но и затраты инвестора. Подробнее с особенностями программы "Зеленый коридор" можно ознакомиться на сайте ведомства. 

Будущим арендаторам, в свою очередь, предоставляют возможность оформить договор на льготных условиях с тем же обязательством по восстановлению ОКН (ст. 14.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ

Подробнее об аренде объектов культурного наследия и необходимых для этого условиях читайте в нашем материале "Искусство в аренду".

Исключительный характер продажи ОКН. Государство, по мнению Марии Баст, должно максимально использовать все возможности для сохранения памятников культуры в своей собственности, а их продажа должна быть возможна, только если нельзя использовать иные механизмы сохранения ОКН. 

Введение ответственности за нецелевое использование ОКН. В частности, представители общественности и юристы предлагают внести поправки в КоАП РФ и УК РФ и установить специальную ответственность за незаконную сдачу памятников культуры в аренду. Кроме того, необходимо выработать меры по совершенствованию работы правоохранительных органов в сфере выявления намеренной порчи ОКН и привлечения нарушителей к ответственности. 

Возможность обращения бесхозных ОКН в государственную собственность. Специалисты Всероссийской антикоррупционной общественной приемной "Чистые руки" подготовили и направили в Комитет Госдумы по культуре и Комитет Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству предложение о внесении изменений в ст. 225 ГК РФ ("Бесхозяйные вещи"). По их мнению, государству необходимо предоставить право обращаться в суд о признании собственности на бесхозный ОКН. На данный момент такая возможность отсутствует, что приводит к тому, что памятники культуры простаивают и разрушаются, поскольку лишены охраны со стороны государства и его участия в введении такого объекта в оборот. 

МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ

Об особенностях осуществления меценатской деятельности в России читайте в нашем материале "Во имя искусства, или Закон о меценатской деятельности".

Расширение возможностей меценатства. Целью этого является привлечение внешнего капитала на восстановление памятников культуры с сохранением собственности государства на них. Речь идет о безвозмездном предоставлении меценатом денежных средств и/или финансировании им работ и услуг в целях восстановления ОКН без перехода к нему права аренды или собственности на данный объект (ст. 4 Федерального закона от 4 ноября 2014 г. № 327-ФЗ "О меценатской деятельности").

***

Проблема коррупции в сфере охраны ОКН остается насущной, равно как и прогрессирующие обветшание, разрушение и полное уничтожение памятников культуры. Разобраться в сложившейся ситуации, по общему мнению как представителей общественности, так и сотрудников Минкультуры России, возможно только с помощью диалога и активного участия в выработке эффективного решения как законодателей и представителей исполнительной власти, так и общественников совместно с заинтересованными лицами (меценаты, благотворительные организации, юристы и др.).

Граждане и юридические лица могут обращаться с жалобами на конкретные действия чиновников в ОП РФ (телефон "горячей линии" 8-800-700-8-800, звонок из любого региона страны бесплатный, время работы: понедельник-четверг с 9 до 18 часов, пятница – с 9 до 17 часов по московскому времени). Кроме того, во Всероссийской антикоррупционной общественной приемной "Чистые руки" открыта своя "горячая линия", с помощью которой также можно сообщить о нарушениях в сфере охраны памятников культуры (тел. +7(495)968-30-44, +7(495)922-85-34).

ОП РФ выразила готовность в ближайшее время рассмотреть наиболее яркие случаи коррупции в сфере защиты ОКН и выработать предложения по совершенствованию сложившейся практики. К диалогу планируют привлечь общественников, заинтересованных граждан, представителей Минкультуры России и депутатов Госдумы. Остается надеяться, что совместная инициатива в скором времени даст видимый результат.

Главное, как отметил член ОП РФ Георгий Федоров, не смотреть на культуру с коммерческой точки зрения.