Учреждение планирует осуществлять закупки для работ по ремонту дорог. Лимиты выделены 11 сельским поселениям района. Обычно учреждение как уполномоченный орган определяет подрядчика в каждом аукционе для каждого заказчика (поселения района). Можно ли осуществить совместную закупку? Будут ли работы по ремонту дорог являться одними и теми же работами, услугами? Все ли работы у каждого заказчика должны быть одинаковыми, или допустимы и иные работы?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
При проведении совместных торгов на выполнение строительных работ такие работы не обязательно должны быть одинаковыми, но они должны быть однородными. Однородность должна устанавливаться с привлечением технических специалистов в соответствующей сфере. В случае спора по данному вопросу он может быть решен только судом.

Обоснование вывода:
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) не устанавливает каких-либо ограничений относительно формирования лотов и предмета контракта, подлежащего заключению по итогам проведения закупки, регламентируя лишь правила описания объекта закупки (ст. 33 Закона N 44-ФЗ).
Безусловно, следует учитывать, что ч. 2 ст. 8 Закона N 44-ФЗ запрещается совершение любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (письмо Минэкономразвития РФ от 27.01.2017 N Д28и-308, письмо Минэкономразвития РФ от 10.01.2017 N Д28и-99, письмо Минэкономразвития РФ от 20.03.2017 N Д28и-1436).
В связи с чем отметим, что включение в предмет одной закупки строительных работ в отношении объектов, территориально расположенных в различных регионах или районах, может быть признано необоснованным укрупнением лота (предмета договора), влекущим ограничение конкуренции (смотрите Тему 1 Обзора практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа (учреждения), специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при проведении закупок в соответствии с положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, май 2017), решение УФАС по Новосибирской области от 24.08.2015).
В то же время в судебной практике сложилась правовая позиция, отраженная в постановлениях Президиума ВАС РФ от 29.01.2013 N 11604/12, от 28.12.2010 N 11017/10, согласно которой задачей законодательства о контрактной системе является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение договора которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок, и оказание наиболее квалифицированных услуг. Как подчеркнул Президиум ВАС РФ в последнем из указанных постановлений, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, само по себе не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и как нарушение ст. 17 Закона N 135-ФЗ.
Соответственно, формирование "укрупненного" предмета закупки вполне может быть признано правомерным (постановление Девятого ААС от 23.03.2017 N 09АП-2726/17, решение УФАС по Красноярскому краю от 03.04.2017 N 315).
Кроме того, заказчик обязан учитывать основанные на положениях ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ограничения, касающиеся возможности объединения в предмете одного контракта (в одном лоте) товаров, работ, услуг. Эти ограничения связаны с запретом на включение в состав одного лота товаров (работ, услуг), технологически и функционально не связанных с товарами (работами, услугами), поставки (выполнение, оказание) которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
Понятие функциональной и технологической взаимосвязи товаров, работ, услуг законодательством не раскрывается. Представляется, что этот вопрос не может быть урегулирован и нормами права, поскольку является в значительной степени техническим и оценочным. Общие для всех случаев принципы, критерии, позволяющие установить отсутствие/наличие функциональной и технологической взаимосвязи между различными товарами, работами, услугами, на настоящий момент нормативно не определены, о наличии официальных разъяснений, где формулировались бы подобные критерии, нам неизвестно.
Полагаем, что относительно объективных критерием технологического и функционального единства товаров, работ или услуг в рамках одной закупки может выступать обоснование того, что выполнение тех или иных работ (поставка товаров, оказание услуг) невозможно, затруднительно или, по крайней мере, экономически нецелесообразно без одновременного или последовательного выполнения других работ (поставки определенных товаров, оказания услуг) с точки зрения достижения конечного результата, требуемого заказчику.
На практике при рассмотрении споров об объединении в предмет одной закупки работ на разных объектах вопрос ставится не об абсолютной одинаковости, но об их однородности, исходя из предположения, что такие работы могут выполняться физическими и юридическими лицами, способными выполнять такие работы как в силу высоких экономических показателей, обеспечивающих возможность выполнения и включенных в предмет закупки работ наряду с прочими, так и такими, которые специализируются на выполнении именно таких работ, а потому способных выполнить их, несмотря на более скромные экономические показатели. Примером положительного для заказчика решения такого спора, признавшего правомерным объединение в предмет совместной закупки работ по уборке, содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети на разных объектах, в различных муниципальных образованиях (районах одного города), является постановление Пятнадцатого ААС от 18.02.2020 N 15АП-1887/20, оставленное без изменения постановлением АС Северо-Кавказского округа от 25.06.2020 N Ф08-5041/20. Примером обратного решения, которым было признано неправомерным объединение в предмете одной совместной закупки выполнения работ по ремонту на ряде разных объектов - различных школ одного города, поскольку в рамках предмета такой закупки, помимо ремонта кровли, под названием которого проводилась закупка, были включены также и иные работы, не имевшие прямого отношения к ремонту кровли, является постановление Первого ААС от 02.02.2015 N 01АП-7768/14.
Таким образом, при проведении совместных торгов на выполнение строительных работ такие работы не обязательно должны быть одинаковыми, но они должны быть однородными. Однородность должна устанавливаться с привлечением технических специалистов в соответствующей сфере. В случае спора по данному вопросу он может быть решен только судом.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий

Ответ прошел контроль качества

8 февраля 2021 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.