Елена Борисова: "Снижение судебной нагрузки ставится во главу преобразований процессуального законодательства"

В начале текущего месяца Пленум Верховного Суда Российской Федерации предложил внести целый ряд существенных изменений в процессуальные кодексы. В числе прочего они охватывают институт судебной подведомственности, вопросы представительства в суде и особенности формирования судебных решений.

Профессор кафедры гражданского процесса МГУ имени М.В. Ломоносова, д. ю. н. Елена Борисова рассказала порталу ГАРАНТ.РУ о необходимых предпосылках для изменения законодательства, тенденциях российского судопроизводства и целесообразности реформы судебного процесса.

Мне представляется, что сначала следует ответить на вопрос о необходимости таких изменений, а затем об их целесообразности. Необходимость изменений возникает, как правило, под воздействием внешних факторов, которые являются сигналом того, что в той или иной деятельности появились проблемы. Изменения призваны повысить или хотя бы стабилизировать, но не ухудшить эффективность деятельности. Необходимость изменений, как правило, оценивается с точки зрения их разумности, целесообразности, а также готовности к ним.

Наряду с необходимостью важен и вопрос о наличии возможности проведения изменений. Как правило, ответ на этот вопрос состоит из двух взаимосвязанных составляющих: наличие власти у инициатора изменений и должный профессиональный уровень участников преобразований. Так, при наличии властной составляющей и отсутствии высокого уровня профессиональной составляющей подготавливаемые изменения не приведут к ожидаемому результату.

В истории встречались примеры, когда изменения были разумны и целесообразны, например, в 1995 году уже приняли Конституцию РФ и федеральные законы, среди которых был Гражданский кодекс, но не приняли новый Гражданский процессуальный кодекс – действовали нормы ГПК РСФСР 1964 года. Суды, скованные рамками старой гражданской процессуальной формы, сталкивались с трудностями и противоречиями в деятельности по отправлению правосудия по гражданским делам, в связи с чем возникла необходимость в масштабных изменениях процессуального законодательства в целях обеспечения эффективности судебной защиты гражданских прав. Другой пример относится к 2000 году, когда необходимость большого числа изменений в ГПК РСФСР была вызвана вступлением в действие Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", активным участием граждан в избирательном процессе, усилением диспозитивного начала гражданского судопроизводства. Ясно, что рассмотренные изменения были призваны решить неотложные задачи реформирования гражданского судопроизводства.

Изменения¹, предлагаемые в настоящее время ВС РФ, как указывается в пояснительной записке к законопроекту, вызваны такими объективными факторами, как увеличение количественных и финансовых показателей осуществления правосудия по гражданским делам [в частности, в документе отмечается, что за период с 2014 по 2017 год объем бюджетных средств, выделяемых Судебному департаменту при ВС РФ на обеспечение деятельности судов, вырос в среднем на 26%. – ГАРАНТ.РУ]. Эти показатели требуют изменений, направленных, в первую очередь, на снижение судебной нагрузки и затрат на осуществление правосудия. Предлагаемые изменения, видимо, позволят добиться этого и повысить таким образом эффективность деятельности суда в ее количественном измерении. Но будет ли повышена эффективность судебной деятельности по своевременному и правильному рассмотрению и разрешению гражданских дел в целях защиты прав граждан и организаций, то есть качественная составляющая? Судя по содержанию законопроекта, скорее нет.

Разумны ли изменения? Если цель снижения судебной нагрузки и расходов на правосудие достигается за счет снижения процессуальных гарантий судебной защиты гражданских прав, то, скорее всего, нет.

Целесообразны ли изменения? Тенденция на увеличение числа обращений в суд неизменна. Возможно ли сокращение числа дел? Не исключено, поскольку заинтересованные в судебной защите лица могут в связи с предполагаемыми изменениями утратить свою "заинтересованность" и защищать свои правы в ином порядке. Принимая во внимание конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием, количественный показатель "ценности", обусловливающий необходимость изменений, должен быть более убедительным, чем указанный в пояснительной записке к законопроекту.

Имеется ли готовность к изменениям? У государства в лице суда, скорее, да (но вряд ли просчитаны все вытекающие из этих изменений последствия), у общества, скорее, нет.

Так необходимы ли изменения? Если бы речь шла об изменениях, затрагивающих деятельность любого другого органа государственной власти, то ответ мог бы быть положительным, поскольку в случае нарушения этим органом прав граждан и организаций сохранялась возможность судебной защиты этих прав. Поскольку речь идет о суде и отправлении им правосудия по гражданским делам, то поиск путей преодоления проблем высокой нагрузки и значительных финансовых затрат должен вестись не только и не столько в процессуальной сфере, но и в сферах управления, финансов, несудебных форм защиты права или альтернативного разрешения споров.

Идея не нова. Об этом, например, в 1997 году в своей докторской диссертации писал В.М. Жуйков (в то время – заместитель Председателя ВС РФ). Данное предложение, выносимое на защиту, было обосновано. Дело в том, что с принятием Конституции РФ изменилась характеристика института подведомственности. Как верно обращал внимание В.М. Жуйков, этот институт перешел из механизма распределения дел по спорам о защите прав между разными ведомствами, определяемого ранее по свободному усмотрению законодателя и других органов, управомоченных на нормотворчество, в механизм регулирования и защиты прав человека и гражданина. Важно, что одновременно с этим положением В.М. Жуйков отстаивал идею об объединении судебной системы и рассмотрении всех гражданских дел в одном судопроизводстве – гражданском.

В настоящее время отказ от понятия "подведомственность" не обусловлен никакими объективными факторами и создаст трудности как для суда, так и для заинтересованных в судебной защите лиц. Возникнут трудности в использовании понятийного аппарата в научной, а также в учебной и учебно-методической литературе.

Нельзя исключать, что отказ от договорной подсудности стал последствием отказа от понятия подведомственности. Ведь если, как отмечается в пояснительной записке, "формирование предметов ведения судов общей юрисдикции и арбитражных судов <...> должно производиться посредством института подсудности с использованием его отличительных особенностей", то что может помешать сторонам составить соглашение о рассмотрении дела в конкретном звене конкретной системы судов и настаивать на рассмотрении, ссылаясь на норму о договорной подсудности?

Ссылкой ВС РФ на неравномерное распределение дел между судами и высокую нагрузку на суды городов Москвы, Санкт-Петербурга, суды Московской области вряд ли можно обосновать необходимость изменений. Нормы процессуальных законов о договорной подсудности направлены на защиту частного, а не государственного интереса. Они призваны обеспечить сторонам оптимальные условия для рассмотрения и разрешения судом их дела. Равномерное распределение нагрузки между судебными звеньями призваны решать, например, нормы о родовой подсудности. В науке гражданского процессуального права вопрос об отказе от договорной подсудности никогда не ставился. Напротив, в целях оптимизации осуществления правосудия по гражданским делам в науке предлагается более широко рассматривать соглашение о подсудности и в связи с этим дополнить нормы о договорной подсудности положениями о последствиях ошибочного определения подсудности. Такой подход призван защитить как частный интерес сторон, так и интерес государственный.

Простых дел не бывает. Это аксиома. Отказ же от составления мотивировочной части решения – давняя мечта судей. Предложения такого рода поступали еще в ходе подготовительных работ над проектом ГПК РФ в 1993-1995 годах. Отчасти они были удовлетворены: так, например, ГПК РФ предусматривал, что решение о расторжении брака может состоять из вводной и резолютивной частей. Затем последовали изменения относительно содержания решения мирового судьи, решения, принятого в упрощенном производстве.

Теперь все решения, за некоторыми исключениями, предлагается сделать немотивированными. Считаю неприемлемым обоснование такого изменения указанием на процент обжалованных решений и процент решений, оставленных после апелляционной проверки без изменения. Мотивировочная часть решения составляется не только и не столько для того, чтобы обжаловать это решения, а для того, чтобы понять, почему суд, например, отказал в удовлетворении заявленных требований, на чем основан его вывод. Именно поэтому ЕСПЧ рассматривает мотивированность судебного решения как процессуальную гарантию права на справедливое судебное разбирательство. Проблему "загруженности" судов можно было попытаться решить иначе: сохранив обязательность составления мотивировочной части по всем делам, но при этом допустить с согласия лиц, участвующих в деле, отразить в решении только вводную и резолютивную часть. Возможно, что такое согласие и было бы получено в 88,5% случаях, поскольку по данным статистики в апелляционном порядке обжалуется около 11,5% решений, принятых судами общей юрисдикции.

Исходя из текста законопроекта, в единоличном порядке предполагается рассматривать частные жалобы и апелляционные жалобы на решения по делу, рассмотренному в упрощенном производстве. Является ли данный подход направлением дальнейшего развития процессуального законодательства, стремлением к единоличному рассмотрению и разрешению гражданских дел? Вряд ли. Это срочные меры, принимаемые для "оптимизации" судопроизводства. Можно было бы с ними согласиться, если бы не одно "но". В очередной раз необходимость изменений связывается с нуждами одного участника процессуальных отношений – суда, что не гарантирует эффективность изменений.

И в этом случае имеется возможность учесть и государственные, и частные интересы. В тех случаях, когда частная жалоба на определение суда рассматривается с извещением лиц, участвующих в деле, то можно было бы выяснить мнение лиц относительно возможности единоличного рассмотрения жалобы. В случаях, когда частная жалоба рассматривается без извещения лиц, участвующих в деле, единоличный порядок может закреплен в качестве правила.

Отвод судьи – важнейшая гарантия принципов законности, независимости судей. Порядок разрешения отвода в ГПК РФ и АПК РФ отличается, причем лучшее решение найдено в АПК РФ, в связи с чем научных публикациях предлагалось провести унификацию соответствующих норм по образцу именно АПК РФ. В законопроекте предлагается решать вопрос об отводе по правилам ГПК РФ. В рассматриваемом случае унификация норм невозможна. В системе судов общей юрисдикции есть районные суды, состоящие из одного судьи, есть мировые судьи. Отсутствие другого судьи не позволяет рассматривать вопрос об отводе по правилам АПК РФ. Но это обстоятельство совсем не означает, что для арбитражного суда надо установить порядок, имеющийся в ГПК РФ. Для такого рода изменений нет никаких объективных причин. Что же касается необходимости удаления судьи в совещательную комнату, то это, возможно, важно с точки зрения соблюдения некой "обрядовости", "символичности" совершаемого действия.

Каждый должен делать свое дело. Швец – шить, жнец – жать, музыкант – играть на дуде. Юрист – не исключение. Он должен оказывать квалифицированную юридическую помощь, в том числе осуществляя судебное представительство. Если в арбитражных судах в основном имеет место профессиональное представительство, то в судах общей юрисдикции представителем может выступить каждый, отвечающий требованиям ГПК РФ о том, кто может быть представителем в суде. В наше время, когда усложняются материальные правоотношения, когда непросто подготовить процессуальное обращение в суд, отвечающее требованиям процессуального закона, поддерживать заявленное требование или возражения относительно требования в суде первой инстанции, в судах проверочных инстанций, видимо, только юрист может справиться с "угрозами и вызовами" гражданского судопроизводства.

Вместе с тем, не исключены и ситуации, когда в качестве представителя более полезным окажется иной специалист, способный оказать суду и представляемому гражданину большую помощь, нежели юрист. Право выбора представителя у стороны все же должно быть, да и о "цене" вопроса для лиц, участвующих в деле, не мешало бы задуматься.

Положительные изменения есть, но о их значительности вряд ли можно говорить. Вместе с тем, это ожидаемые, обоснованные в доктрине изменения. Среди них – возвращение дела судом апелляционной инстанции в суд первой инстанции, когда последний не рассмотрел заявление о восстановлении срока на подачу апелляционных жалобы, представления; замечание на протокол судебного заседания; заявление о дополнительном решении. Это положение лишний раз обращает внимание на распределение полномочий суда первой инстанции и второй, проверочной инстанции. Другим положительным изменением является появление в ГПК РФ фигуры помощника и определение его полномочий. Есть и другие небольшие, но полезные уточнения и дополнения, говорить о которых в контексте всех изменений неинтересно.

Главная проблема, на мой взгляд, состоит в том, что потребности судебной практики, заключающиеся в снижении судебной нагрузки, ставятся во главу преобразований процессуального законодательства. Игнорируются интересы лиц, заинтересованных в гарантированном Конституцией РФ отправлении правосудия по гражданским делам, а не только лишь в получении письменного ответа от суда по вопросу о наличии-отсутствии спорного права. Не учитываются достижения процессуальной науки, что влечет за собой отсутствие научно разработанной, теоретически обоснованной концепции изменений, их необходимости, вкупе с целесообразностью, разумностью, осознанностью такой необходимости, возможности осуществления преобразований. Функцию научного прогнозирования нельзя не принимать во внимание.

Такой подход к подготовке изменений, масштабных и не очень, показывает, что государство, несмотря ни на что, здесь и сейчас решает оптимизировать судопроизводство в целях снижения судебной нагрузки и финансовых затрат. Суд, являясь гарантом беспрепятственного осуществления прав человека и гражданина, игнорирует интересы этого человека и гражданина. При таких отношениях между главными участниками гражданских процессуальных отношений вряд ли можно достичь положительного результата предполагаемых изменений.

Говоря о проблемах процессуального законодательства, не могу не обратить внимание на проверочные производства. По-прежнему считаю необходимым унифицировать нормы КАС РФ, ГПК РФ и АПК РФ о полномочиях суда апелляционной инстанции и наделить этот суд правом отменять судебное решение и направлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случаях, указанных в свое время КС РФ, и нашедшим отражение в КАС РФ [например, если административное дело было рассмотрено судом в незаконном составе, или в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле (п. 3 ст. 309 Кодекса административного судопроизводства). – ГАРАНТ.РУ].

Требуется продолжить изменения института кассации. Первый организационный шаг сделан: сформированы, пока на бумаге, кассационные суды общей юрисдикции. Надо двигаться дальше и менять кассационное производство – первую кассацию в ГПК РФ по образцу кассационного производства в АПК РФ. Без этого изменения создание кассационных судов в общем и целом хорошее, но в части эффективности судебной защиты гражданских прав, бесполезное дело. За исключением, конечно, результата в виде снижения судебной нагрузки областных и равных по компетенции судов.

Представляется необходимым в том числе и в целях снижения судебной нагрузки и финансовых затрат развитие примирительных процедур. В законопроекте есть соответствующие изменения, но они примитивны в сравнении с тем, какими они могли бы быть, если бы были приняты во внимание достижения науки по этому вопросу и опыт зарубежного процессуального законодательства.

Важно в новых технологических условиях и тщательное законодательное регулирование вопросов, связанных с понятием протокола, его формой, содержанием, порядком ведения, ознакомления, принесения замечаний на протокол. Все это является необходимыми процессуальными гарантиями судебной защиты гражданских прав и обеспечивает правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел.

История показывает эффективность развития эволюционного по восходящей линии. В союзе с наукой и осознанием социального назначения гражданского судопроизводства.