Обязано ли должностное лицо при рассмотрении сообщения о совершении административного правонарушения принимать решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении при неустановлении его события или состава?

В рамках рассмотрения обращения гражданина были приведены доводы, которые могли послужить основанием для составления протокола об административном правонарушении, однако при выезде на место должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административном правонарушении, нарушений не выявило, протокол не был составлен.
Должно ли должностное лицо вынести определение об отказе в возбуждении административного дела и направить это определение, помимо ответа на обращение, в адрес заявителя?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

По обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, обязано вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Обоснование вывода:

В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ заявление, сообщение о совершенном административном правонарушении является поводом для возбуждения дела об административном правонарушении. Указанное сообщение может содержаться и в обращении, направленном в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Заявления, сообщения об административном правонарушении подлежат обязательному рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ).

Так, при поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязано с учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", согласно данному Федеральному закону федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (ч. 2 ст. 1).

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, КоАП РФ исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.

Проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий.

Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного КоАП РФ, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении.

Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (т.е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.

В силу ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического или юридического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

КоАП РФ не предусматривает возможности отказа в возбуждении дела в иной форме, в том числе в форме письменного ответа, направляемого заявителю по правилам Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Таким образом, ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ требует, что по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (смотрите постановление Конституционного Суда РФ от 30.03.2021 N 9-П).

Действия (бездействия) по непринятию уполномоченным органом или должностным лицом решения по результатам рассмотрения сообщения или заявления об административном правонарушении о возбуждения дела об административном правонарушении (в виде, например, протокола) либо отказе в возбуждении в виде определения может быть признано судом незаконным (смотрите апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 21.09.2021 по делу N 33а-8101/2021; решение Октябрьского районного суда г. Владимира Владимирской области от 25.01.2024 по делу N 2а-800/2024; решение Щелковского городского суда Московской области от 20.03.2024 по делу N 2а-602/2024; решение Сарапульского городского суда Удмуртской Республики от 28.02.2024 по делу N 2а-596/2024; решение Калининского районного суда Саратовской области от 16.03.2023 по делу N 2а-76/2023; апелляционное определение СК по административным делам Кемеровского областного суда от 07.12.2023 по делу N 33а-11028/2023; решение Пятигорского гарнизонного военного суда Ставропольского края от 18.09.2024 по делу N 2а-89/2024; решение Полярного районного суда Мурманской области от 08.09.2016 по делу N 12-51/2016).

В то же время КоАП РФ прямо не предусмотрена обязанность органа, должностного лица по направлению либо вручению лицу, сообщившему о правонарушении, определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В связи с правовой неопределенностью по данному вопросу сложилась противоречивая судебная практика. Так, одни суды полагают, что уполномоченные органы, должностные лица не обязаны направлять заявителю копию определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (смотрите кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 27.04.2022 по делу N 8а-5984/2022[88а-8635/2022]; кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22.05.2024 по делу N 8а-7964/2024[88а-9618/2024]; решение Пролетарского районного суда г. Тулы Тульской области от 15.03.2023 по делу N 12-5/2023; решение Фроловского городского суда Волгоградской области от 03.03.2025 по делу N 2а-136/2025; решение Ярковского районного суда Тюменской области от 10.02.2025 по делу N 2а-79/2025; апелляционное определение СК по административным делам Самарского областного суда от 21.09.2021 по делу N 33а-10580/2021).

Другие суды полагают, что предусмотренному ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ праву обжаловать определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении корреспондирует обязанность должностного лица, которым вынесено данное определение, выслать или иным способом вручить данный процессуальный документ лицу, обратившемуся с просьбой возбудить дело об административном правонарушении, для реализации права обжалования (смотрите апелляционное определение СК по административным делам Красноярского краевого суда от 23.06.2021 по делу N 33а-6725/2021; решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска Новосибирской области от 15.02.2024 по делу N 2а-1124/2024; решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска Новосибирской области от 22.08.2024 по делу N 2а-5543/2024; решение Норильского городского суда Красноярского края от 06.12.2021 по делу N 2а-3804/2021; кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21.02.2023 по делу N 8а-120/2023[88а-326/2023]; апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 09.06.2023 по делу N 33а-1758/2023; решение Керченского городского суда Республики Крым от 11.02.2025 по делу N 2а-802/2025).

В свою очередь полагаем, что уполномоченные органы, должностные лица обязаны направлять в адрес заявителя принятое определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Так, согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод, закрепляет право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

В силу ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными главой 30 данного Кодекса.

Порядок подачи жалобы, принесение протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов регламентирован нормами ст. 30.14 КоАП РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 30.14 КоАП РФ к жалобе, протесту должна быть приложена копия постановления по делу об административном правонарушении.

Согласно ч. 3 ст. 30.15 КоАП РФ в случае, если жалоба подается, протест приносится с нарушением требований, предусмотренных ст. 30.14 и ч. 4 ст. 30.16 КоАП РФ, указанные жалоба, протест возвращаются лицу, подавшему жалобу, прокурору, принесшему протест.

Конституционный Суд РФ неоднократно в отношении п. 1 ч. 3 ст. 30.14 КоАП РФ отмечал, что эта норма обеспечивает реализацию права на судебную защиту (определения от 28.02.2019 N 290-О, от 25.11.2020 N 2825-О, от 24.02.2022 N 454-О, от 21.11.2022 N 3180-О). Федеральный законодатель, перечисляя прилагаемые к жалобе, подаваемой на вступившие в законную силу судебные акты, документы, исходит из необходимости представления в суд достоверных сведений, исключающих сомнения в аутентичности копий документов их оригиналам. Подобные сомнения в отношении документов исключаются представлением в суд их копий, заверенных надлежащим образом (определение от 16.02.2012 N 287-О-О).

Исходя из изложенного, заверенная надлежащим образом копия определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении заявителю необходима для подачи жалобы в порядке ст. 30.14 КоАП РФ.

При этом необходимо исключать формальный подход к содержанию ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ, не предусматривающая направление определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении заявителю, поскольку такой подход нарушает конституционное право на судебную защиту и искажает задачи, смысл производства по делам об административных правонарушениях, а также учитывать положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, обязывающая органы государственной и муниципальной власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Михайлов Алексей

Ответ прошел контроль качества

29 мая 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.