Вправе ли орган местного самоуправления построить дорогу на землях, находящихся в федеральной собственности?

Организация имеет земельные участки. Дороги к участкам нет. Земля, на которой расположены эти участки, и участок дороги находятся в федеральной собственности. Изначально этот участок дороги был как для ИЖС, но после того, как выяснилось несоответствующее назначение этого участка, Россимущество привело документы в порядок, то есть из ИЖС перевели в дороги. Россимущество (ему принадлежат участки) неоднократно передавало участок дороги Администрации городского поселения, но Администрация отказывала им в принятии участка, мотивируя это тем, что нет денег на строительство дороги. Организация уже пятый год обращается к губернатору Камчатского края, в Министерство транспорта, в Администрацию городского поселения, в прокуратуру. Все бесполезно. Администрация не принимает этот участок дороги.
Каков порядок действий в данной ситуации?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

Полномочия по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог в границах населенного пункта отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления, бездействие которых в данной сфере может быть обжаловано прокурором или заинтересованными лицами в судебном порядке.

Обоснование вывода:

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Положениями п. 1 ст. 7 ЗК РФ определены категории земель в России по их целевому назначению. В свою очередь, подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ к числу ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, помимо прочего, отнесены земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального или местного значения.

Согласно ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Документацией по планировке территории являются: проект планировки территории и проект межевания территории (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ).

Как следует из содержания п. 12 ст. 1 ГрК РФ, территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары, отнесены к территориям общего пользования. Границы данных территорий обозначаются красными линиями, которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (п. 11 ст. 1 ГрК РФ). Нормами ГрК РФ и ЗК РФ территории общего пользования рассматриваются как совокупность земельных участков общего пользования.

В соответствии с ч. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно п. 6 ст. 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В соответствии с п. 5 ч. 1, ч. 4 ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа, района. Аналогичные положения содержат нормы ч. 3 ст. 15 Закона N 257-ФЗ, указывающие, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

На основании п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ автомобильные дороги отнесены к линейным объектам недвижимости.

Отметим, что в соответствии с п. 4 ст. 39.37, ст. 39.38, 39.39 ЗК РФ с целью размещения автомобильных дорог органы местного самоуправления вправе установить публичный сервитут.

Согласно пп. 18, 19 ст. 23 ЗК РФ порядок установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях, предусмотренных ст. 39.37 ЗК РФ, срок публичного сервитута, условия его осуществления и порядок определения платы за такой сервитут устанавливаются гл. V.7 ЗК РФ. Особенности установления сервитута, публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в границах полос отвода автомобильных дорог, устанавливаются Законом N 257-ФЗ.

При этом Правительство РФ утвердило новый перечень случаев, при которых для строительства, реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство. К таким случаям, в частности, отнесены строительство, реконструкция автодорог IV и V категории, местных улиц, местных дорог, проездов улично-дорожной сети сельских поселений, пешеходных улиц и площадей городов, парковых дорог, проездов, велосипедных дорожек.

Обращаем внимание, что в силу ч. 2 ст. 46 Закона N 257-ФЗ действия (бездействие) органов государственной власти или органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности либо должностных лиц этих органов, в том числе в части бездействий по строительству автомобильных дорог, могут быть обжалованы гражданами и юридическими лицами, либо прокурором в суд по правилам гл. 22 КАС РФ (смотрите решение Октябрьского районного суда г. Красноярска Красноярского края от 15.11.2023 по делу N 2а-2711/2023; решение Кольчугинского городского суда Владимирской области от 21.05.2024 по делу N 2-232/2024; решение Сегежского городского суда Республики Карелия от 01.03.2024 по делу N 2-198/2024; решение Кунашакского районного суда Челябинской области от 16.01.2024 по делу N 2а-58/2024; решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 06.12.2023 по делу N 2а-7169/2023; решение Некрасовского районного суда Ярославской области от 29.11.2023 по делу N 2а-599/2023; решение Тимского районного суда Курской области от 07.08.2023 по делу N 2а-114/2023).

Нахождение в федеральной собственности земельного участка, на котором возможно обустроить автомобильную дорогу в пределах населенного пункта, не снимает с органов местного самоуправления вышеуказанной обязанности, учитывая тот факт, что применительно к рассматриваемой ситуации указанный земельный участок имеет разрешенное использование для строительства дорог (смотрите решение Коченевского районного суда Новосибирской области от 13.10.2020 по делу N 2а-549/2020).

Вопрос об использовании данного земельного участка в целях размещения автомобильной дороги может быть размещен либо в административном (смотрите Вопрос: Безвозмездная передача земельного участка из федеральной собственности в собственность муниципального образования (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, декабрь 2024 г.)), либо в судебном порядке (смотрите решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 17.10.2022 по делу N А79-4220/2020).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Михайлов Алексей

Ответ прошел контроль качества

22 мая 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.