Является ли постановление по утверждению документации по планировке территории в составе проекта межевания нормативным актом, подлежащим обжалованию в рамках КАС РФ?

Администрация Чайковского городского округа Пермского края по результатам публичных слушаний приняла постановление об утверждении документации по планировке территории в составе проекта межевания. В результате принятия такого постановления произошел раздел земельного участка.
Является ли данное постановление нормативным актом, которое обжалуется в соответствии с КАС РФ?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Постановление Администрации по утверждению документации по планировке территории в составе проекта межевания как нормативный акт может быть признано недействующим в рамках гл. 21 КАС РФ. Однако лишь суд может принять окончательное решение по отнесению указанного документа к нормативному акту.

Обоснование позиции:

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу правовой позиции Конституционного Суда РФ нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (смотрите постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом,

- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно правовой позиции вышестоящих судов отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях ст. 42-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц, в связи с чем отвечают признакам нормативного правового акта (смотрите определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 ноября 2020 г. N 4-КГ20-40-К1; кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 87-КА19-1; апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 45-АПГ18-22).

Таким образом, суды относят к правовым актам нормативного характера проект планировки и проект межевания территории.

К примеру, в апелляционном определении СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 14 февраля 2024 г. по делу N 33а-1968/2024 отмечено, что о направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 5 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 12 статьи 43, частью 22 статьи 45 и частью 5.1 статьи 46 данного Кодекса). При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений. Суд пришел к выводу, что постановление Администрации "Об утверждении документации по планировке территории в составе проекта межевания территории СНТ "Семья", площадью 81, 1726 га, расположенной за границами населенных пунктов Перовского сельского поселения Симферопольского района" является нормативным правовым актом исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, в связи с чем данное дело подлежит рассмотрению районным судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Смотрите также судебные решения:

- апелляционное определение СК по административным делам Пермского краевого суда от 24 ноября 2021 г. по делу N 33а-11275/2021;

- апелляционное определение СК по административным делам Калининградского областного суда от 22 октября 2024 г. по делу N 33а-5205/2024;

- апелляционное определение СК по административным делам Пермского краевого суда от 29 сентября 2022 г. по делу N 33а-8657/2022.

Однако окончательный вывод может быть сделан только судом в каждом конкретном случае с учетом всех имеющихся обстоятельств по делу в их совокупности.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Голубева Ангелина

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Парасоцкая Елена

7 апреля 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.