Сроки давности на обжалование нормативного правового акта

Приказ Рослесхоза от июля 2018 года установил границы лесничества, и по межведомственному взаимодействию Росреестр поставил его на учет в ЕГРН с реестровым номером как зону с особыми условиями территории. В состав зоны включены земли, имеющие наложения на земли сельскохозяйственного назначения, что установлено ранее рассмотренными арбитражными делами. В настоящее время данный приказ нарушает права арендатора земельного участка сельскохозяйственного назначения.
Каков срок исковой давности будет при рассмотрении административного дела по обжалованию приказа Рослесхоза? Дело рассматривается судом общей юрисдикции (административный процесс).

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

Полагаем, что приказы Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории того или иного субъекта России и установлении их границ могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Обоснование вывода:

Прежде всего необходимо отметить, что поскольку приказ Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств и установлении их границ породил спор о праве на земельный участок, то спор об установлении его границ и исключения наложений на него лесного участка подлежит разрешению путем обращения в суд в общем порядке, предусмотренном ГПК РФ и АПК РФ с иском об уточнении границ земельного участка и исправлении кадастровой ошибки (определение Верховного Суда РФ от 21.12.2016 N 310-ЭС16-10203 по делу N А23-5138/2014; определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.02.2017 N 310-ЭС16-10203 по делу N А23-5138/2014; апелляционное определение СК по гражданским делам Рязанского областного суда от 17.05.2023 по делу N 33-1259/2023; решение Кировского районного суда г. Самары Самарской области от 16.03.2020 по делу N 2а-877/2020; решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 11.03.2019 по делу N 2-440/2019; апелляционное определение СК по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 27.05.2020 по делу N 33-780/2020; решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 23.12.2020 по делу N 2-4403/2020; решение Томского районного суда Томской области от 10.11.2023 по делу N 2-138/2023; решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 29.05.2020 по делу N 2-974/2020; решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 30.03.2021 по делу N 2-1180/2021; решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 29.04.2021 по делу N 2-95/2021; решение Пролетарского районного суда г. Твери Тверской области от 21.08.2023 по делу N 2а-1441/2023).

Поскольку спор об установлении границ является разновидностью негаторного иска, которым устраняются препятствия в пользовании имуществом смежного землепользователя, выраженные в данном случае в неправильном определении характерных точек границ земельного участка, то срок исковой давности на требование об установлении границ земельного участка не распространяется (смотрите определение Верховного Суда РФ от 14.03.2018 N 310-ЭС18-981).

Согласно Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736 (далее - Положение), Федеральное агентство лесного хозяйства в числе прочих полномочий осуществляет принятие решений о создании, об упразднении лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях, указанных в пп. 1, 4 ч. 2 ст. 23 Лесного кодекса РФ, а также решения об установлении и изменении их границ (подп. 5.5 п. 5).

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, выраженного в решении от 06.06.2017 N АКПИ17-334 и определении от 06.06.2023 N АКПИ23-511, со ссылкой на абзац 2 п. 7 Положения, приказы Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории того или иного субъекта России и установлении их границ являются актами управления в сфере использования лесов и не определяют правила поведения, обязательные для неопределённого круга лиц, а соответственно, не являются нормативным правовым актом, поскольку относятся к числу организационно-распорядительных решений уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

В то же время позволим себе не согласиться с подобным подходом, поскольку Верховный Суд Российской Федерации не учел позиции, изложенные в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума ВС РФ N 50).

Так, в правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой (нормой права) - общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Основным критерием, отличающим нормативный правовой акт от ненормативного правового акта, является наличие в акте норм права.

Положениями п. 2 постановления Пленума ВС РФ N 50 определены признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

- принятие (издание) правового акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;

- наличие в акте правовых норм (правил поведения), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

- правовые нормы обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц;

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение.

Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

Согласно ч. 4 ст. 23 Лесного кодекса РФ обязательным приложением к решению о создании лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, об установлении и изменении границ лесничеств и участковых лесничеств является графическое описание местоположения указанных границ, включающее перечень координат характерных точек границ лесничеств и участковых лесничеств, подготовленное в соответствии со ст. 68.1 указанного Кодекса.

Приказы Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории того или иного субъекта России и установлении их границ рассчитаны на неоднократное применение, обязательны для неопределенного круга лиц, поскольку устанавливают правовой режим земель, особенности их использования и охраны, определенные Лесным кодексом РФ, с установлением границ зон с особыми условиями использования территории, которые обязательны для всех правоприменителей, налагают на них обязанности по соблюдению правил посещения лесов, норм пожарной, санитарной безопасности и т.д., как следствие неисполнения обязанностей - привлечение к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Так, например, судами по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ рассматриваются заявления о признании незаконными нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления, которыми в силу ст. 23, 81-84 Лесного кодекса РФ аналогичным образом определяются границы лесных участков, например лесохозяйственных регламентов (смотрите решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 03.10.2023 по делу N 3а-46/2023; решение Рязанского областного суда от 01.10.2021 по делу N 3а-241/2021; решение Владимирского областного суда от 16.05.2023 по делу N 3а-99/2023; решение Верховного Суда Республики Карелия от 06.02.2025 по делу N 3а-5/2025).

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Приказы Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории того или иного субъекта России и установлении их границ не опубликовываются, а соответственно, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться.

В то же время нарушение требований к форме нормативного правового акта, порядку его опубликования или регистрации не является основанием для отказа в принятии к производству заявления об оспаривании нормативного правового акта, поскольку такой акт может применяться и нарушать права, свободы, законные интересы граждан, организаций (ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, ч. 5 ст. 3 АПК РФ), на что прямо указано в п. 20 постановления Пленума ВС РФ N 50.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта (п. 40 постановления Пленума ВС РФ N 50).

Таким образом, приказы Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории того или иного субъекта России и установлении их границ носят нормативный характер и могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ, несмотря на то что в установленном законом порядке они не публикуются.

Применительно к рассматриваемой ситуации следует обратить внимание на то, что согласно ст. 4.6 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" информация о границах лесных участков и правах на них вносится в государственный лесной реестр на основании сведений Единого государственного реестра недвижимости. Сведения о лесных участках, внесенных в государственный лесной реестр, исключаются из государственного лесного реестра органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в том числе на основании заявления заинтересованного лица, если данные сведения соответствуют одновременно следующим условиям: 1) сведения об этих лесных участках не внесены в Единый государственный реестр недвижимости; 2) границы этих лесных участков пересекают границы иных лесных и (или) земельных участков (за исключением случаев пересечения границ лесного участка, образованного для использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей), а также границы лесничеств, за исключением случаев, если такое пересечение допускается федеральным законом; 3) договоры аренды этих лесных участков прекращены или расторгнуты ко дню исключения сведений об этих лесных участках из государственного лесного реестра (в случае, если эти лесные участки были образованы в целях заключения указанных договоров аренды).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области лесных отношений, осуществляет исключение из государственного лесного реестра сведений, которые противоречат сведениям ЕГРН, на основании уведомлений органа регистрации прав об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав и иных уведомлений, предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", в течение 30 дней со дня получения указанных уведомлений.

Указанные положения введены Федеральным законом от 29.07.2017 N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель".

Согласно чч. 6, 7 ст. 10 Федерального закона от 29.07.2017 N 280-ФЗ орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, до 01.01.2026 осуществляет устранение противоречий между сведениями Единого государственного реестра недвижимости в части пересечения границ земельных участков и границ лесных участков, пересечения границ лесных участков и границ иных лесных участков, если границы таких земельных участков, лесных участков описаны в соответствии с системой координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", и в части лесных участков, которые имеют одинаковый адрес или иное одинаковое описание, позволяющие предполагать полное или частичное совпадение их местоположения, в порядке, предусмотренном для устранения реестровых ошибок.

Орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области лесных отношений, до 01.01.2026 приводит сведения государственного лесного реестра в соответствие со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, в том числе в части сведений об особо охраняемых природных территориях, территориях объектов культурного наследия религиозного назначения, расположенных на землях лесного фонда, о границах таких территорий и об ограничениях по использованию лесных участков, расположенных в указанных границах.

Конституционный Суд РФ в определении от 21.09.2017 N 1795-О указал, что Федеральный закон от 29.07.2017 N 280-ФЗ был принят в целях преодоления противоречивого толкования положении законодательства в правоприменительной практике и защиты законных интересов добросовестных приобретателей земельных участков. Федеральный законодатель, установив приоритет сведений о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и ЕГРН, исключил возможность произвольного толкования оспариваемого законоположения и, соответственно, изъятия земельных участков у лиц, которые приобрели их на законном основании, только по формальным основаниям их расположения в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра.

Из изложенного следует, что положения этого Закона, устанавливая прежде всего административную процедуру устранения противоречий между сведениями двух публичных реестров (ЕГРН и ГЛР) и условия, при которых отдается приоритет сведениям ЕГРН, направлены на защиту добросовестных приобретателей земельных участков, полагавшихся на сведения ЕГРН. При этом при возникновении спора о праве положениями названного Закона не исключается необходимость исследования судами вопросов законности формирования спорных участков и законности возникновения прав на них (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.12.2020 N 302-ЭС20-13098).

Таким образом, вариантом разрешения сложившейся ситуации может послужить обращение в суд с иском об исключении сведений о земельном участке из государственного лесного реестра (решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 08.02.2024 по делу N 2-137/2024; апелляционное определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 18.05.2023 по делу N 33а-2737/2023; решение Арбитражного суда Иркутской области от 06.11.2024 по делу N А19-10024/2024; решение Арбитражного суда Иркутской области от 30.10.2024 по делу N А19-10993/2024; решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.03.2024 по делу N А43-12288/2023; решение Арбитражного суда Иркутской области от 04.03.2024 по делу N А19-22791/2023; решение Арбитражного суда Свердловской области от 09.10.2023 по делу N А60-26078/2023; решение Арбитражного суда Красноярского края от 24.05.2023 по делу N А33-22155/2020).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Михайлов Алексей

Ответ прошел контроль качества

29 марта 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.