Принятие контрольным (надзорным) органом мер по установлению личности гражданина и полномочий представителя организации при поступлении обращения (заявления), содержащего сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям

Частью 1 ст. 59 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) установлены требования к обращениям (заявлениям) граждан и организаций, содержащим сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, для рассмотрения контрольным (надзорным) органом вопроса об их принятии, с учетом которых обращение (заявление) может быть подано лично или через МФЦ с предъявлением документа, удостоверяющего личность, а для представителя - документа, подтверждающего его полномочия, либо обращение может быть направлено в электронном форме после прохождения идентификации и аутентификации заявителя посредством портала госуслуги.
В настоящее время никакие иные информационные системы, кроме портала "Госуслуги", не обеспечивают прохождение идентификации и аутентификации заявителей.
В случае подачи обращения (заявления) способом, не предусмотренным пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 59 Закона N 248-ФЗ, должностное лицо контрольного (надзорного) органа должно принимать меры по установлению личности гражданина и полномочий представителя путем уведомления заявителя по телефону и (или) адресу электронной почты о необходимости явки в контрольный (надзорный) орган с документами, удостоверяющими личность гражданина, или с документами, подтверждающими полномочия представителя гражданина (организации).
Должен ли контрольный (надзорный) орган при поступлении обращений (заявлений) по п. 3 ч. 1 ст. 59 Закона N 248-ФЗ вызывать заявителя с документом, подтверждающим личность (полномочия), в контрольный орган в целях его идентификации, или возможна идентификация заявителя (его представителя) и иными способами, например путем направления запроса удостоверяющего личность документа (подтверждения полномочий представителя) на указанную заявителем электронную почту?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

В целях принятия решения о наличии оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий личности граждан либо их уполномоченных представителей, а также полномочия представителей организаций при подаче обращений (заявлений), содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, могут быть установлены (подтверждены) способами, позволяющими достоверно их идентифицировать (подтвердить соответствующие полномочия).

Обоснование позиции:

Из положений ст. 57-58 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) следует, что основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий может быть наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, полученных среди прочего при поступлении обращений (заявлений) граждан и организаций.

Особенности рассмотрения такого рода обращений (заявлений) урегулированы ст. 59 Закона N 248-ФЗ, которой предусмотрено, что содержащие сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям обращения (заявления) принимаются контрольным (надзорным) органом к рассмотрению:

1) при их подаче гражданами и организациями либо их уполномоченными представителями непосредственно в контрольный (надзорный) орган либо через МФЦ лично с предъявлением документа, удостоверяющего личность гражданина, а для представителя гражданина или организации - документа, подтверждающего его полномочия;

2) при подаче после прохождения идентификации и аутентификации заявителя посредством ЕСИА на портале "Госуслуги", региональных порталах государственных и муниципальных услуг или на официальных сайтах контрольных (надзорных) органов в сети "Интернет", а также в информационных системах контрольных (надзорных) органов;

3) при иных способах подачи таких обращений (заявлений) гражданами и организациями после принятия должностным лицом контрольного (надзорного) органа мер по установлению личности гражданина и полномочий представителя организации и их подтверждения.

Из указанных положений Закона N 248-ФЗ следует, что установление и подтверждение личности гражданина, полномочий представителя является условием для рассмотрения вопроса об инициировании проведения контрольных (надзорных) мероприятий на основании обращений (заявлений) граждан и организаций (смотрите решение Мотовилихинского районного суда г. Перми Пермского края от 13.11.2024 по делу N 2а-5143/2024, решение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 09.11.2022 по делу N 2а-2441/2022).

В ходе проведения мероприятий, направленных на установление личности гражданина и полномочий представителя организации, ч. 2 ст. 59 Закона N 248-ФЗ предусмотрена возможность взаимодействия должностного лица контрольного (надзорного) органа с гражданином, представителем организации, в том числе посредством аудио- или видеосвязи, а также с использованием информационно-коммуникационных технологий. В указанной норме речь идет именно о способах взаимодействия должностного лица контрольного (надзорного) органа с лицом, направившим соответствующее обращение (заявление), в целях установлению личности и (или) подтверждения полномочий представителя, а не о способах установления и подтверждения личности и полномочий как таковых.

Конституционным судом РФ в определении от 28.09.2023 N 2187-О отмечено, что положения чч. 1, 2 ст. 59 Закона N 248-ФЗ о личном обращении гражданина с предъявлением документа, удостоверяющего его личность, в совокупности с установлением возможности взыскания понесенных контрольным органом расходов в связи с рассмотрением обращения, в котором были указаны заведомо ложные сведения, направлено на то, чтобы подчеркнуть высокую степень ответственности, которую принимает на себя гражданин, инициирующий проведение соответствующих контрольных мероприятий; обеспечить с первых этапов принятия и рассмотрения таких заявлений непосредственное взаимодействие гражданина и контролирующего органа с целью установления личности гражданина и предупреждения его об ответственности; исключить возможные злоупотребления, связанные с необоснованными обращениями, содержащими заведомо ложные сведения, и уклонением от ответственности за предоставление таких сведений, в связи с чем не могут расцениваться как нарушающие конституционные права.

Перечень конкретных мер, направленных на установление личности обратившегося гражданина или полномочий представителя, и способы их подтверждения Законом N 248-ФЗ не регламентированы. При этом исходя из смысла правового регулирования рассматриваемых правоотношений, такие меры должны быть исчерпывающими и преследовать реальную цель установления личности заявителя (полномочий представителя), отвечать принципам государственного и муниципального контроля (надзора) (смотрите, например, апелляционное определение Воронежского областного суда от 26.07.2022 по делу N 33а-4355/2022; Энциклопедию судебной практики. Особенности рассмотрения обращений (заявлений) граждан и организаций, содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям).

Таким образом, возможность инициирования проведения контрольного (надзорного) мероприятия при поступлении заявления (обращения), содержащего сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, не предусмотренными пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 59 Закона N 248-ФЗ способами находится в зависимости от принятых должностным лицом контрольного (надзорного) органа мер по установлению личности гражданина и полномочий представителя организации и их подтверждения, поскольку при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необоснованное принятие решений контрольным (надзорным) органом и (или) совершение необоснованных действий (бездействия) должностными лицами контрольного (надзорного) органа не допускаются (ч. 5 ст. 7 Закона N 248-ФЗ).

Полагаем, что с учетом положений ч. 1 ст. 59 Закона N 248-ФЗ направление в адрес контрольного (надзорного) органа, в том числе по запросу уполномоченного должностного лица, сведений документа, удостоверяющего личность заявителя, или копии такого документа, либо подтверждения его полномочий как представителя способами, не позволяющими достоверно идентифицировать гражданина (представителя заявителя) и (или) подтвердить его полномочия (например, почтовым отправлением или по электронной почте), не может считаться надлежащим установлением (подтверждением) личности применительно к рассматриваемым нормам Закона N 248-ФЗ и влечет риски оспаривания в дальнейшем результатов контрольного (надзорного) мероприятия, основанием для проведения которого явились содержащиеся в обращении (заявлении) сведения (смотрите, например, решение Арбитражного суда Тульской области от 24.06.2024 по делу N А68-13548/2023), либо оспаривания результатов рассмотрения обращения (заявления).

Вместе с тем мы не можем полностью исключить возможность использования для установления личности заявителя и полномочий представителя, помимо предложения личной явки в контрольный (надзорный) орган с документом, удостоверяющим личность (подтверждающим полномочия), либо предоставления дополнительных сведений по обращению (заявлению) путем прохождения идентификации и аутентификации посредством ЕСИА на портале "Госуслуги", региональных порталах государственных и муниципальных услуг или на официальных сайтах и информационных системах контрольных (надзорных) органов, или иных способов, в том числе представления заявителем на обозрение документа, удостоверяющего личность (подтверждающего полномочия) в ходе взаимодействия с должностным лицом посредством видеоконференцсвязи, направления подтверждающих документов почтовой связью или электронной почтой, в частности, при нахождении заявителя за пределами территории субъекта РФ или пределами РФ, либо в случае, когда личность заявителя должностным лицам контрольного (надзорного) органа известна в связи с многочисленными обращениями или ее установлением ранее, в том числе в ходе участия в судебных заседаниях (смотрите решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 26.06.2023 по делу N 2-2774/2023, решение Ревдинского городского суда Свердловской области от 01.06.2022 по делу N 12-25/2022).

В каждом конкретном случае суд решает вопросы, связанные с принятыми должностными лицами контрольных (надзорных) органов мерами по установлению личности гражданина и полномочий представителя организации и их подтверждения при поступлении обращений (заявлений), содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или угрозе их причинения, с учетом фактических обстоятельств и по своему внутреннему убеждению основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (смотрите апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 18.07.2022 по делу N 33а-5813/2022).

Так, имеется судебная практика, в соответствии с которой взаимодействие должностного лица контрольного (надзорного) органа с заявителем посредством телефонной связи признавалось достаточным для уточнения и подтверждения его личности (смотрите, например, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2024 N 05АП-6254/24 по делу N А59-756/2024, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2024 N 07АП-1251/24 по делу N А67-10563/2023).

Закон N 248-ФЗ не возлагает на заявителей как обязанности по обеспечению явки в контрольный (надзорный) орган, в том числе по запросу (вызову) уполномоченного должностного лица, так и обязанности по взаимодействию посредством аудио- или видеосвязи, а также с использованием иных информационно-коммуникационных технологий, либо направлению в адрес контрольного (надзорного) органа копий документов, удостоверяющих личность и (или) полномочия, при этом устанавливает конкретные требования к способам подачи обращений (заявлений), которые могут явиться основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, позволяющие достоверно и однозначно установить личность направившего такое обращение гражданина (подтвердить полномочия представителя), а также к необходимости принятия мер со стороны должностных лиц при поступлении обращений (заявлений) способами, отличными от прямо предусмотренных, по установлению (подтверждению) личности граждан и полномочий представителей. Непринятие должностными лицами мер по установлению личности гражданина (полномочий представителя) и их подтверждения может повлечь признание действий (бездействия) контрольного (надзорного) органа незаконными (смотрите апелляционные определения СК по административным делам Новосибирского областного суда от 24.01.2023 по делам N 33а-825/2023 и N 33а-828/2023).

Таким образом, при поступлении заявления (обращения), содержащего сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, не предусмотренным пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 59 Закона N 248-ФЗ способами оценке будут подлежать принятые должностным лицом контрольного (надзорного) органа меры, а также то, насколько выбранные меры позволили достоверно установить (подтвердить) личность гражданина и полномочия представителя организации.

При невозможности установления и подтверждения личности гражданина, полномочий представителя организации поступившие обращения (заявления) подлежат рассмотрению контрольным (надзорным) органом в установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) порядке (ч. 3 ст. 59 Закона N 248-ФЗ)*(1).

Обратим внимание, что из позиции судов следует, что последующее подтверждение личности заявителя (полномочий представителя) не может служить основанием для признания незаконным ответа контрольного (надзорного) органа) на обращение (заявление), который был до момента такого подтверждения дан в соответствии с Законом N 59-ФЗ (смотрите, например, апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 19.04.2022 по делу N 33а-2429/2022).

Решение контрольного (надзорного) органа о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, при наличии у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям принимается с учетом положений ст. 60 Закона N 248-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2024 N 540-ФЗ).

Изложенная позиция отражает наше экспертное мнение, при этом официальные разъяснения по рассматриваемому вопросу могут быть предоставлены только соответствующим уполномоченным органом - Минэкономразвития РФ.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Беликова Татьяна

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Амирова Лариса

14 января 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Полагаем необходимым обратить внимание и на изменения в Закон N 59-ФЗ, вступающие в силу с 30.03.2025. Так, под обращением будет пониматься направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан, предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. То есть электронная форма обращения, если иное прямо не установлено, в органы власти различного уровня и иные осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации будет допускаться только после прохождения в установленном порядке идентификации и аутентификации.