Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ с нейтральным названием "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" получил широкий резонанс в российском обществе. Трактовка основных положений этого документа в прессе нередко сводится к введению платного образования, здравоохранения, а то и к приватизации бюджетных учреждений. Между тем, закон преследует иные цели, а его принятие означает широкомасштабную реформу бюджетных учреждений.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Законопроект N 308243-5 был внесен в Правительством РФ.
Закон принят Государственной Думой 23 апреля 2010 г., одобрен Советом Федерации 28 апреля 2010 г., подписан Президентом РФ 8 мая 2010 г. и опубликован в Российской газете 12 мая 2010 г., в Парламентской газете 14 мая 2010 г.
Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г., за исключением отдельных положений. При этом самим законом предусмотрен переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года (п. 13 ст. 33).

Причины

Существующий в настоящее время правовой статус бюджетных учреждений не формирует стимулы к оптимизации и повышению эффективности их деятельности. Получая финансирование, школы и вузы ограничены рамками бюджетной сметы. Кроме того, в этих условиях высока степень закрытости управления большинством бюджетных учреждений - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.

Цели

Закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения расходов бюджетов на их предоставление, а также на создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.

Типы государственных (муниципальных) учреждений

Закон устанавливает новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение. Соответствующие изменения внесены в Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Бюджетный кодекс РФ.

Таким образом, теперь существует 3 вида государственных и муниципальных учреждений: казенные, автономные и бюджетные.

Казенное учреждение определено как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Правовой статус казенных учреждений весьма схож с положением бюджетных учреждений, существовавшим до принятия 83-ФЗ, с той разницей, что все доходы от деятельности, приносящей доход, будут зачисляться с 2011 г. в соответствующий бюджет.

В эту группу войдут учреждения пенетенциарной системы; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения; учреждения Минобороны, МВД и некоторых других ведомств. Они будут созданы путем изменения существующего типа учреждения в силу прямого действия закона (п. 1 ст. 31) без проведения серьезных организационных мероприятий.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение самостоятельно распоряжается доходами, открывает счета в кредитных организациях, распоряжается находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого или особо ценного движимого имущества. Автономные учреждения не отчитываются перед государством по заработанным средствам, но и по своим обязательствам теперь овечают без его поддержки. Финансовая свобода компенсируется дополнительными инструментами: формированием, например, наблюдательного совета, наделенного контрольными функциями.

Этот тип учреждений возник в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Но до сих пор на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения, на региональном — несколько больше. Т.о. проблема оптимизации бюджетной сети установлением данного типа учреждений решена не была.

Бюджетные учреждения

Третий тип — бюджетные учреждения. Большинство школ, вузов, музеев, поликлиник, других государственных (муниципальных) учреждений войдут в группу бюджетных учреждений нового типа, получивших принципиально новое правовое регулирование. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Бюджетные учреждения, урегулирванные 83-ФЗ, получили в прессе название бюджетных учреждений с расширенным объемом прав или бюджетных учреждений нового типа.

Бюджетное учреждение — это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Основные новеллы правового положения бюджетных учреждений нового типа сводятся к следующему:

• изменен механизм финансового обеспечения БУ: вместо сметного финансирования они теперь будут получать субсидии на выполнение государственного (муниципального) заказа;
• бюджетным учреждениям предоставлено право заниматься приносящей доходы деятельностью. При этом доходами учреждения будут распоряжаться самостоятельно;
• государство отныне не несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений;
• бюджетные учреждения могут самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного.

Бюджетные учреждения не могут открывать счета вне казначейской системы. Кроме того, эти учреждения не могут быть подвергнуты банкротству.

Таким образом, казенные учреждения будут получать полное финансирование из бюджета, а расходовать средства - строго в соответствии со сметой. Они не могут заниматься предпринимательской деятельностью. Новые бюджетные учрежения будут получать субсидии на выполнение государственного или муниципального задания в соответствии с установленными стандартами, а также вести деятельность, приносящую доходы, которыми смогут распоряжаться по собственному усмотрению. Автономные учреждения обладают наибольшей финансовой самостоятельностью по сравнению с казенными и бюджетными.

Что потребуется для реализации реформы бюджетных учреждений?

Как указывалось выше, Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г. При этом часть положений начинает действовать позже установленной даты. Кроме того, период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года определен как переходный. Это связано с необходимостью осуществления целого комплекса мероприятий, направленных на реализацию закона.

Так органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления необходимо принять решения о создании казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений. Кроме того Органы исполнительной власти всех уровней должны сформировать перечни особо ценного движимого имущества.

Закон также предусматривает разработку и принятие большого количества нормативных актов, без которых сама идея реформы будет дискредитирована. Требуется утверждение стандартов в системе образования, здравоохранения, культуры. Кроме того, необходимо разработать нормативы затрат на исполнение этих услуг.

В уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений следует внести изменения.

Будет ли образование платным?

Конститция Российской Федерации гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Школы по заданию государства и в соответствии с разработанными стандартами оказания образовательных услуг будут обучать детей. За это они получают субсидии, выделяемые из бюджета. Для исчисления размера субсидии должны быть приняты нормативы затрат на исполнение этих услуг. За дополнительные услуги, оказываемые школой сверх госзадания и вне установленного объема, образовательное учреждение теперь может взимать плату.

Риски и опасения:

• риск закрытия малокомплектных школ, также как и малых медицинских учреждений - сельских школ, федшельрских пунктов;
• школы и образовательные учреждения вообще - особые учреждения, которыми не могут управлять наемные менеджеры, далекие от области педагогики и просвещения. Поэтому на директоров школ ляжет дополнительная нагрузка по финансовому (и не только) менеджменту вверенных им учреждений;
• закон фактически сводит предназначение школы к оказанию образовательных услуг. Но школа - это особый социальный институт, в котором обучение грамоте неразрывно связано с воспитанием личности, формированием гражданской позиции будущих граждан, сохранение культурных традиций. А коммерциализация любой деятельности нередко ведет к утрате именно духовной ее составляющей.
• с уверенностью можно утверждать, что большая часть родителей не ограничится предлагаемым образовательным минимумом и будет оплачивать дополнительные занятия.