Правомерность размещения функциональной общественно-деловой зоны за границами населенного пункта

Можно ли размещать в генеральном плане городского поселения функциональную общественно-деловую зону за границами населенного пункта?

Предоставить однозначный ответ затруднительно, поскольку законодательством вопрос не урегулирован. Вместе с тем, полагаем, может быть полезной следующая информация.

В соответствии со ст. 23 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) генеральный план включает в себя в том числе границы населенных пунктов, а также границы функциональных зон.

Пунктом 5 ст. 1 ГрК РФ определено, что функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Границы функциональных зон могут не совпадать с границами населенного пункта.

Некоторые особенности установления функциональных зон определены в Методических рекомендациях по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы), утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 мая 2024 г. N 273 (далее - Методические рекомендации).

Так, согласно п. 19.1 Методических рекомендаций функциональное зонирование в целях территориального планирования является методом рациональной организации территории муниципальных образований (далее - МО), при котором определяются назначение территории, состав функциональных зон, их границы, режимы использования, характеризующиеся перечнем параметров, установленных для каждой функциональной зоны. При осуществлении функционального зонирования территории рекомендуется переходить от "монофункции территории" к обеспечению функционального разнообразия за счет возможности размещения в пределах функциональной зоны объектов с дополнительными функциями, создающими условия развития территории, не противоречащей основной устанавливаемой функции.

Каждая функциональная зона характеризуется преобладающим видом использования территории (не менее 50% территории зоны) и не является однородной по характеру использования (п. 19.6).

Для общественно-деловых зон приоритетным видом использования является размещение социальных объектов, объектов предпринимательской деятельности, создающих рабочие места в сфере услуг, объектов коммунального обслуживания территории (п. 19.10 Методических рекомендаций).

В отношении общественно-деловых зон в Методических рекомендациях отсутствуют сведения о том, могут ли такие зоны находиться за пределами населенного пункта, как, например, в отношении производственных зон (п. 19.5 Методических рекомендаций).

В то же время п. 19.29 Методических рекомендаций рекомендовано вне населенных пунктов устанавливать рекреационные, производственные зоны, зоны сельскохозяйственного использования и зоны специального назначения.

Таким образом, в описываемых Методических рекомендациях нет запрета на размещение общественно-деловой зоны за границами населенного пункта, но и такая возможность тоже не описывается.

Реализация генерального плана отражается в правилах землепользования и застройки, которые включают в себя карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. При этом правила землепользования и застройки не могут противоречить генеральному плану (определение ВС РФ от 5 декабря 2019 г. N 44-АПА19-41).

В картах градостроительного зонирования указываются сведения о территориальных зонах. К таким зонам относятся жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (ст. 35 ГрК РФ).

Согласно ч. 5 ст. 35 ГрК РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо).

Учитывая изложенное, в том числе нормы Методических рекомендаций, по нашему мнению, в рамках функциональной общественно-деловой зоны большую часть (не менее 50%) занимают общественно-деловые территориальные зоны с установлением соответствующих видов разрешенного использования земельных участков.

В силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли, категории которых перечислены в п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования и определяется в градостроительном регламенте (ст. 36 ГрК РФ).

Таким образом, и градостроительное законодательство, и земельное законодательство совместно указывают на то, что земли подлежат использованию в соответствии с их правовым режимом.

Некоторые основы правового режима земель описаны в главах XIV-XVIII Земельного кодекса РФ. Исходя из описания категорий земель, общественно-деловая территориальная зона входит в состав земель населенных пунктов (п. 1 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

При этом за границами земель населенных пунктов располагаются земли сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ), земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (п. 1 ст. 87 Земельного кодекса РФ), которые изначально не предназначены для размещения общественно-деловых зон.

Иные земли (земли особо охраняемых территорий, лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса) также не предполагают размещения общественно-деловых зон.

Исходя из вышеизложенного, полагаем, что территориальная общественно-деловая зона подлежит размещению в границах населеного пункта. Поскольку такие зоны должны бы составлять не менее 50% общественно-деловой функциональной зоны, полагаем, что соответствующая функциональная зона подлежит размещению в границах населенного пункта.

Между тем понятия функциональная зона и территориальная зона не идентичны, и их границы могут не совпадать (см. определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 31 октября 2024 г. по делу N 66а-955/2024). Однако, исходя из практики, в делах о несоответствии функциональных и территориальных зонах рассматриваются вопросы, касающиеся какого-либо конкретного земельного участка, и выводы часто основаны на том, что генеральный план отражает не только фактическое положение застройки, но и планируемое, т.е. такие функциональные зоны рассматриваются как перспектива развития муниципального образования.

Следовательно, допускаем также, что в генеральном плане может быть определена общественно-деловая зона за границами населенного пункта в целях дальнейшего развития населенного пункта.

В то же время на практике встречаются случаи размещения функциональных общественно-деловых зон за границами населенного пункта (см.: таблица 20 постановления Правительства Ленинградской области от 27 марта 2025 г. N 278 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Веревское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области", п. 3.3.4 Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 г. N 82 ("Размещение многофункциональных общественно-деловых зон за границами населенных пунктов должно осуществляться на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения"), п. 9 таблицы 4.1 генерального плана сельского поселения Саконский сельсовет Ардатовского муниципального района Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 12 августа 2016 г. N 542).

Учитывая изложенное, окончательное решение о правомерности подобных действий может быть принято только судом исходя из обстоятельств дела.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Ермакова Елена

Ответ прошел контроль качества

27 июня 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.