Между администрацией и региональным оператором заключен контракт на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО), по условиям которого региональный оператор принимает отходы от уборки территорий кладбищ, колумбариев (код по ФККО 73120003725). Региональный оператор отказывается принимать такие отходы, ссылаясь на то, что сорная растительность и ветки от кустарников и деревьев, которые люди выносят из кладбища при уборке могил в контейнеры, не относятся к ТКО, и региональный оператор не обязан их вывозить, а обязана вывозить администрация. Это приведет к нецелевому расходованию бюджетных средств. Правомерен ли отказ регионального оператора в вывозе указанных отходов? Обязана ли администрация вывозить отходы самостоятельно? Население частных домов (с земельными участками) систематически при уборке своих земельных участков выносит ветки от древокустарников, траву (сорную растительность), остатки древопосадок и складирует рядом с контейнером или в контейнер. Региональный оператор отказывается вывозить такие отходы, ссылаясь на то, что это не относится к ТКО, обязана вывозить администрация, хотя население платит за услугу за вывоз ТКО региональному оператору, а не администрации. Причем тариф регионального оператора за данную услугу в частном секторе намного выше, чем в многоквартирных домах. Правомерны ли действия регионального оператора? Относятся ли указанные отходы к ТКО? Кто должен вывозить отходы на захоронение?

Согласно п. 1 ст. 24.8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) обработка, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), оказание услуги по обращению с ТКО региональным оператором, энергетическая утилизация относятся к регулируемым видам деятельности.

В силу п. 2 ст. 24.8 Закона N 89-ФЗ регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО осуществляются по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать предельные тарифы на осуществление этих видов деятельности, установленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области регулирования тарифов. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей эти виды деятельности, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами.

На основании п. 4 ст. 24.8 Закона N 89-ФЗ регулированию подлежат следующие виды предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами: единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с ТКО; тариф на обработку ТКО; тариф на обезвреживание ТКО; тариф на захоронение ТКО; тариф на энергетическую утилизацию. При этом при установлении единого тарифа на услугу регионального оператора не учитываются его затраты на утилизацию ТКО, за исключением затрат на энергетическую утилизацию.

Положениями п. 1 ст. 24.9 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что государственное регулирование тарифов в области обращения с ТКО осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. 18 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.05.2016 N 484, тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы ТКО. Расчетный объем и (или) масса ТКО определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние три года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Аналогичные нормы содержатся в п. 7 и п. 14 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21.11.2016 N 1638/16.

В свою очередь, в п. 9 названных Методических указаний закреплено, что необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых ей для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности с учетом положений пункта 10 Методических указаний.

Таким образом, из приведенных норм следует, что при определении тарифа на услуги регионального оператора по обращению с ТКО учитываются расходы на осуществление им деятельности именно по обращению с ТКО и объем (масса) таких отходов.

В свою очередь, в абзаце двадцать первом ст. 1 Закона N 89-ФЗ под ТКО понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Опираясь на данное определение, Министерство природных ресурсов и экологии РФ неоднократно озвучивало позицию, согласно которой отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками (включая ветки и опавшие листья), к ТКО не относятся и расходы по обращению с ними, включая их сбор, накопление, транспортировку, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов, в тарифах на услуги региональных операторов не учитываются (смотрите, например, п. 1 письма от 11.10.2019 N 08-25-53/24802, письмо от 21.07.2020 N 08-25-53/18336). Исключение, по мнению Минприроды, составляет только уличный смет, образующийся при уборке придомовой территории многоквартирного дома.

Данная позиция разделяется и судами (смотрите, например, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.07.2021 N 19АП-3696/21, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2023 N 01АП-4715/23, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2020 N 14АП-9213/20).

Отметим, правда, что из Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22.05.2017 N 242 следует, что растительные отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, могут относиться к категории отходов коммунальных твердых (код 7 31 300 02 20 5).

При этом в правоприменительной практике отмечается, что довод о том, что ТКО не могут образоваться за границами жилых помещений, основан на неправильном толковании норм права (решение Верховного Суда Российской Федерации от 23.09.2019 N АКПИ19-543).

В связи с этим высказывается мнение о том, что вывоз с придомовых территорий ТКО, включая образующиеся при содержании зеленых насаждений, должен осуществлять региональный оператор (смотрите информацию Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 05.11.2020).

В то же время необходимо учитывать, что в определении Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.01.2020 N АПЛ19-508, оставившей в силе вышеуказанное решение Верховного Суда Российской Федерации от 23.09.2019 N АКПИ19-543, особо подчеркивается, что толкование норм законодательства по обращению с отходами, данное в названном решении, не расширяет понятия ТКО, содержащееся в ст. 1 Закона N 89-ФЗ, а лишь означает, что при отнесении к ТКО отходов, образующихся при уборке придомовой территории, под ними понимается бытовой мусор, оставленный жителями, происхождение которого невозможно определить, что не противоречит требованиям действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

В других судебных актах и решениях антимонопольных органов отмечается, что отходы, образовавшиеся от уборки придомовой территории в виде смета, веток и листьев, относятся к ТКО, подлежат включению в норматив их накопления и региональный оператор обязан вывозить перечисленные отходы на основании договора об оказании услуг по обращению с ТКО по утвержденному единому тарифу. При этом не учитываются в нормативах накопления ТКО растительные отходы, образованные исключительно при уходе за древесно-кустарниковыми посадками (порубочные остатки (кряжи, ветви), образовавшиеся в результате проведения работ по валке, корчевке и обрезке деревьев и кустарников). Обращение с такими отходами обеспечивается лицами (организациями), обладающими соответствующей разрешительной документацией по нерегулируемой цене (смотрите, например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.09.2022 N Ф06-20607/22 (оставлено в силе определением Верховного Суда РФ от 20.12.2022 N 306-ЭС22-24186), постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.05.2022 N Ф09-2366/22, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2023 N 12АП-4211/23, решение УФАС по Брянской области от 02.05.2023 N 032/01/10-774/2023).

Таким образом, обе приведенные позиции не позволяют отнести к ТКО растительные отходы, образующиеся в процессе уборки кладбищ. В свою очередь, растительные отходы, образующиеся в индивидуальных жилых домах, являются ТКО лишь в том случае, если они образованы при уборке придомовых территорий. 

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
кандидат юридических наук Широков Сергей 

Ответ прошел контроль качества 

18 сентября 2023 г. 

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.