Допустимо ли за счет средств местного бюджета осуществлять финансирование затрат на оплату труда высококвалифицированных специалистов, привлекаемых муниципальными унитарными предприятиями и хозяйственными обществами с муниципальным участием?

Муниципальным образованием для решения вопросов местного значения созданы коммерческие организации: муниципальные унитарные предприятия и общества с ограниченной ответственностью (в сфере дорожной деятельности, коммунального хозяйства и т.п.).
Возможно ли за счет средств местного бюджета финансировать высококвалифицированных специалистов, привлекаемых для работы в этих коммерческих организациях?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Из бюджета муниципального образования - учредителя могут предоставляться субсидии обществам с ограниченной ответственностью, муниципальным унитарным предприятиям в целях финансового обеспечения затрат на оплату труда отдельных работников при надлежащем обосновании таких бюджетных расходов и с соблюдением требований антимонопольного и бюджетного законодательства.

Обоснование позиции:

Действительно, в соответствии с абзацем первым ч. 4 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом как хозяйственные общества (в том числе общества с ограниченной ответственностью), так и муниципальные предприятия являются коммерческими организациями, то есть преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (пп. 1 и 2 ст. 50, п. 4 ст. 66 ГК РФ).

Сообразно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Иначе говоря, полномочия собственника имущества унитарного предприятия, участника хозяйственного общества обычно реализуют уполномоченные на то органы местного самоуправления.

С точки зрения бюджетного законодательства органы местного самоуправления принимают и (или) исполняют бюджетные обязательства от имени муниципального образования за счет средств соответствующего местного бюджета, то есть признаются получателями бюджетных средств, исполняют местный бюджет по расходам и других источников финансового обеспечения (помимо собственно средств местного бюджета) не имеют (абзац сорок пятый ст. 6, пп. 1, 2 и 11 ст. 161, п. 1 ст. 162, п. 2 ст. 219 БК РФ).

Между тем абзац двадцатый ст. 6, части первая и вторая ст. 15 БК РФ предполагают, что у каждого муниципального образования есть свой местный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования, под которыми в свою очередь следует понимать обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего местного бюджета.

Таким образом, для того, чтобы осуществить выплату из местного бюджета, у муниципального образования должно предварительно возникнуть расходное обязательство. Причем для совершения расходной операции получатель бюджетных средств должен располагать документами, свидетельствующими о наличии у него денежного обязательства, то есть обязанности уплатить денежные средства (абзац двадцать четвертый ст. 6 и п. 4 ст. 219 БК РФ).

Поскольку общество с ограниченное ответственностью и муниципальное унитарное предприятие являются самостоятельными юридическими лицами (притом коммерческими), имеющими обособленное имущество и самостоятельно отвечающими им по своим обязательствам в силу п. 1 ст. 48 ГК РФ, у муниципального образования как у учредителя отсутствуют основания для выплаты заработной платы работникам этих организаций непосредственно за счет средств местного бюджета.

В то же время формой предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации средств на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам (за исключением субсидий государственным или муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам в связи с производством (реализацией) товаров (за отдельными исключениями), выполнением работ, оказанием услуг являются субсидии, обозначенные в п. 1 ст. 78 БК РФ.

Из положений подп. 3 п. 2 и п. 2.1 ст. 78 БК РФ следует, что указанные субсидии предоставляются из местного бюджета в случаях, предусмотренных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о местном бюджете (далее - решение о бюджете), в порядке, установленном муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления, а в случаях, установленных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, регулирующим бюджетные правоотношения, - в соответствии с порядком, установленным нормативным правовым актом Правительства России (так называемые "единые" правила предоставления субсидий) и принимаемыми в соответствии с ним решениями органов местного самоуправления, осуществляющих в соответствии с этим же Кодексом полномочия главного распорядителя средств местного бюджета.

Принципиально в местных бюджетах могут предусматриваться подобные субсидии хозяйственным обществам и (или) унитарным предприятиям в целях финансового обеспечения отдельных затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), включая затраты на оплату труда работников (всяких или относящихся к определенным категориям). Бюджетное законодательство специальных ограничений на этот счет не содержит. Смотрите, например:

- Порядок, утвержденный постановлением администрации городского округа Снежное Донецкой Народной Республики от 6 марта 2025 г. N 85-П (субсидии муниципальному унитарному предприятию на оказание финансовой помощи в целях осуществления выплаты доплаты к заработной плате водителей муниципального транспорта и лиц, занятых с непосредственным обслуживанием транспортных средств);

- Порядок, утвержденный постановлением Администрации города Смоленска от 15 ноября 2024 г. N 2845-адм (субсидии на финансовое обеспечение затрат обществу с ограниченной ответственностью, которая может быть направлена получателем субсидии в том числе на оплату труда сотрудников);

- Порядок, утвержденный постановлением Администрации Сургутского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 31 июля 2024 г. N 1652 (субсидии муниципальному унитарному предприятию на финансовое обеспечение части затрат, связанных с необходимостью принятия в 2024 году мер по увеличению заработной платы отдельных категорий работников, принимающих непосредственное участие в предоставлении услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения и обеспечивающих работоспособность коммунальных систем в круглосуточном режиме и незамедлительное устранение аварий и инцидентов).

В силу п. 2 ст. 78.5 БК РФ получатели рассматриваемых субсидий могут быть определены по результатам проведения отбора получателей субсидий, или же конкретный получатель субсидии может быть определен, например, решением о бюджете или решением главы муниципального образования (за исключением главы муниципального образования, входящего в состав представительного органа муниципального образования и исполняющего полномочия его председателя).

Между тем принимая решение о предоставлении хозяйственному обществу или унитарному предприятию субсидии из местного бюджета без проведения отбора, надлежит также учитывать требования антимонопольного законодательства. Дело в том, что субсидия, предоставленная органом власти определенному хозяйствующему субъекту в индивидуальном порядке путем заключения соглашения о предоставлении субсидии для целей, указанных в ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, обладает всей совокупностью признаков муниципальной преференции: смотрите в этой связи подп. "а" п. 1.2 разъяснений ФАС России от 29 сентября 2022 г. N 22.

Муниципальная преференция обычно предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением отдельных случаев, в том числе когда такая преференция предоставляется на основании решения о бюджете, содержащего либо устанавливающего порядок определения размера муниципальной преференции и ее конкретного получателя (ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ). По этой причине если субсидию планируется предоставить из местного бюджета конкретному юридическому лицу без проведения отбора, наименование такого получателя субсидии, а также размер предоставляемой ему субсидии (порядок определения ее размера) имеет смысл предусмотреть в решении о бюджете.

Кроме того, субсидирование конкретных хозяйствующих субъектов за счет средств местного бюджета в любом случае не должно приводить к нарушению общих антимонопольных запретов, установленных ст. 15 и 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ: соответствующие разъяснения приводятся в п. 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 г. N 2.

Должны также указать, что высокодотационные муниципальные образования, действующие в условиях ограничений, предусмотренных п. 3 ст. 136 БК РФ, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Как было показано, хозяйственные общества и унитарные предприятия так или иначе должны создаваться органами местного самоуправления не иначе как для решения вопросов местного значения, поэтому принципиально предоставление им субсидий является возможным, но органы местного самоуправления должны быть готовы при необходимости обосновать, в рамках каких из предоставленных им полномочий создавалось хозяйственное общество или унитарное предприятие и как выделение субсидии способствует надлежащему решению вопросов местного значения.

Наконец, органы местного самоуправления должны обеспечивать эффективное использование бюджетных средств, как того требует ст. 34 БК РФ, поэтому предоставление субсидий коммерческим организациям не может носить произвольного характера: следует заручиться экономически обоснованными расчетами объемов соответствующих бюджетных ассигнований.

Рекомендуем также ознакомиться с материалами:

- Вопрос: Хозяйственное общество, участником которого является муниципальное образование, находится в предбанкротном состоянии и имеет задолженность по оплате труда перед работниками. Каким образом будет погашаться указанная задолженность? Вправе ли местная администрация направить на эти цели бюджетные средства и в каком порядке? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, январь 2025 г.)

- Вопрос: Допустимо ли предоставление из районного бюджета субсидии ООО, единственным участником которого является муниципальный район? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, июль 2023 г.)

- Вопрос: На какие цели администрация-учредитель может направлять финансовые средства муниципальным унитарным предприятиям из бюджета муниципального района в условиях ограничений, предусмотренных ст. 136 БК РФ? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, апрель 2022 г.)

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Юрист 1-го класса Апалькова Наталья

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Лисицин Павел

14 апреля 2025 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.