В ведении музея-заповедника находится объект культурного наследия федерального значения и земельный участок, предоставленный в постоянное (бессрочное) пользование для обслуживания указанного объекта. Единственная дорога, ведущая к объекту, проходит через земельный участок сельхозназначения, находящийся в частной собственности, за пределами населенного пункта. Своими действиями собственник земельного участка препятствует свободному доступу к объекту как сотрудникам музея-заповедника, осуществляющим обслуживание объекта, так и гражданам, желающим посетить объект, установив шлагбаум на границе принадлежащего ему земельного участка. Указанные действия ущемляют не только законные интересы музея-заповедника в части осуществления им уставной деятельности по выполнению требований, установленных охранными обязательствами, а именно: к сохранению объекта культурного наследия, к его содержанию и использованию, к обеспечению доступа к объекту, но и права граждан по обеспечению им доступа к объекту культурного наследия, предусмотренные Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Возможно ли в данной ситуации установление именно публичного сервитута в интересах неопределенного числа лиц для прохода и проезда через земельный участок с целью посещения, а также для обслуживания объекта культурного наследия федерального значения? Если установление публичного сервитута возможно, то каким органом выносится решение: исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления?

1. В соответствии с п. 2-5, 9 ст. 23 ЗК РФ сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).
Публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ.
Публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков и (или) земель.
Публичный сервитут может устанавливаться для:
1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;
2) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;
3) проведения дренажных и мелиоративных работ на земельном участке;
4) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
5) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
6) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
7) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);
8) использования земельного участка в целях, предусмотренных ст. 39.37 ЗК РФ.
Согласно ст. 39.37 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается для использования земельных участков и (или) земель в следующих целях:
1) размещение объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд;
2) складирование строительных и иных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта;
3) устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог, а также устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги;
4) размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях;
5) проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, проведение инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов, а также сооружений, предусмотренных п. 1 ст. 39.37 ЗК РФ.
Указанные в положениях ст. 274 ГК РФ, ст. 23, 39.37 ЗК РФ основания прямо не предусматривают возможность установления публичного сервитута для целей доступа граждан к объектам, являющимся объектами культурного наследия.
Вместе с тем из содержания постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 8 октября 2013 г. N Ф10-2587/13 по делу N А68-435/2013 следует, что перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым.
Исходя из системного анализа п. 18 ст. 23, 39.37, 39.38 ЗК РФ данные выводы суда представляются нам обоснованными [обращаем внимание, что существует и иное мнение по данному вопросу, смотрите апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 2 февраля 2016 г. по делу N 33а-954/2016].
Как было указано выше, публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (подп. 1 п. 4 ст. 23 ЗК РФ).
Из указанной нормы следует, что обеспечение свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе является не единственным основанием, по которому может быть установлен публичный сервитут для целей прохода или проезда через земельный участок.
В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном статьей 47.4 настоящего Федерального закона.
Полагаем, что данное право носит публичный характер.
В связи с изложенным, полагаем, что установление публичного сервитута для обеспечения доступа к объекту культурного наследия возможно. При этом нормативным обоснованием установления публичного сервитута, по нашему мнению, будет являться подп. 1 п. 4 ст. 23 ЗК РФ.
Отметим, что выводы о возможности доступа к объекту культурного наследия на условиях публичного сервитута также содержатся в письме Министерства экономического развития РФ в письме от 28 июня 2011 г. N ОГ-Д23-204.
2. Как было указано выше, сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (п. 2 ст. 23 ЗК РФ).
ЗК РФ не содержит полный перечень органов, которые могут принимать решения об установлении публичного сервитута (за исключением органов, принимающих решение об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ) (смотрите ст. 39.38 ЗК РФ).
Также в ходе подготовки ответа нами не найдены нормы, однозначно указывающие о наделении органов охраны объектов культурного наследия правом на установление публичного сервитута.
Вместе с тем из системного анализа ЗК РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полагаем, что установление публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в муниципальной собственности в целях, предусмотренных подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации может быть осуществлено органами местного самоуправления муниципального образования.
В качестве примера смотрите:
- Постановление администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 1 сентября 2021 г. N 1052 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Установление публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в муниципальной собственности в целях, предусмотренных подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации" в городском округе город Уфа Республики Башкортостан";
- Постановление Администрации города Тюмени от 21 июня 2021 г. N 122-пк "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по установлению и прекращению публичного сервитута для использования земельных участков и (или) земель в целях, предусмотренных подпунктами 1-7 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации";
Согласно п. 4 ст. 47.4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" условия доступа к объекту культурного наследия, включенному в реестр (периодичность, длительность и иные характеристики доступа), устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
В связи с изложенным полагаем, что в рассматриваемом случае публичный сервитут может быть установлен органами местного самоуправления муниципального образования по ходатайству органа охраны объектов культурного наследия.
Вместе с тем отметим, что установление публичного сервитута применительно к землям и земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с учетом требований об обеспечении рационального использования земель (п. 9 ст. 23 ЗК РФ).
Публичный сервитут устанавливается для обеспечения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным способом.
- Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2015 г. N Ф08-4045/15 по делу N А53-21246/2014: Публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом;
- Апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 12 февраля 2019 г. по делу N 33а-1435/2019: Публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом.
Данная правовая позиция также содержится в следующих судебных решениях: Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 09 сентября 2015 г. по делу N 33-6575/2015; Апелляционное определение СК по гражданским делам Красноярского краевого суда от 04 июня 2014 г. по делу N 33-5241/2014; Апелляционное определение СК по гражданским делам Свердловского областного суда от 30 июля 2014 г. по делу N 33-10038/2014.
В случае судебного спора важно отметить, что для установления публичного сервитута орган местного самоуправления должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме как путем обременения земельного участка публичным сервитутом.
- Апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 12 февраля 2019 г. по делу N 33а-1435/2019: Публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом. В связи с этим орган власти должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме обременения земельного участка путем установления публичного сервитута.
- Апелляционное определение СК по гражданским делам Свердловского областного суда от 18 июня 2013 г. по делу N 33-6485/2013: Учитывая то, что публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом, орган местного самоуправления должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме обременения земельного участка путем установления публичного сервитута.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

17 сентября 2021 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.