Органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия в области обращения с животными. Могут ли отлов и содержание безнадзорных животных осуществляться за счет соответствующей субвенции силами муниципального учреждения, то есть без заключения муниципальных контрактов?

Органам местного самоуправления переданы для осуществления отдельные государственные полномочия в области обращения с животными, в том числе в части проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных. На эти цели из регионального бюджета выделяется соответствующая субвенция.
Может ли орган местного самоуправления принять решение о создании специализированного муниципального учреждения, которое будет самостоятельно (то есть без привлечения исполнителей по контрактам) и за счет средств местного бюджета (в пределах субвенции) проводить мероприятия по отлову и содержанию животных без владельцев? Или исполнители соответствующих мероприятий непременно должны отбираться на конкурсной основе и привлекаться посредством заключения муниципальных контрактов? Как складывается практика в различных регионах?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Непосредственное проведение мероприятий в сфере обращения с безнадзорными животными принципиально может быть возложено на муниципальное казенное (но не автономное или бюджетное) учреждение, если это не противоречит нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, устанавливающим порядок осуществления органами местного самоуправления соответствующих переданных им государственных полномочий. Однако в полной мере исключить риск нарушения при этом антимонопольного законодательства не представляется возможным.

Обоснование позиции:

Установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с утвержденными Правительством России методическими указаниями по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев и организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев отнесены пп. 2, 3.1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными.

В устанавливаемый на уровне субъекта Российской Федерации порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев могут включаться положения, предусматривающие, что в качестве исполнителей соответствующих мероприятий привлекаются юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 5 Методических указаний, утвержденных постановлением Правительства России от 10 сентября 2019 г. N 1180). Сама эта формулировка наводит на мысль о том, что привлечение исполнителей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) на договорной основе не является единственно возможным способом проведения мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Возникающие в связи с этим расходные обязательства муниципальных образований исполняются за счет и в пределах соответствующих субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам (п. 3 ст. 86 БК РФ).

Кроме того, на основании ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определять перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности.

Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая решение о передаче осуществления отдельных государственных полномочий в области обращения с животными органам местного самоуправления, одновременно могут определить и конкретный механизм реализации органами местного самоуправления таких полномочий.

Так, например, п. 1.5 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 февраля 2020 г. N 117, прямо предусматривает, что мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев могут проводиться как юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, привлеченными на основании контрактов, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, так и учреждениями, создаваемыми органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Республики Башкортостан, при этом такие учреждения должны быть укомплектованы необходимым оборудованием и штатом работников. Государственные полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев в Башкортостане переданы органам местного самоуправления, что определено п. 10 ч. 1 ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. N 260-з.

В свою очередь, в Брянской области и Приморском крае мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев могут проводиться силами муниципальных организаций только при условии отсутствия организаций, индивидуальных предпринимателей, которые могли бы быть привлечены для этого на основании муниципальных контрактов (пп. 3-4 ст. 6 Закона Брянской области от 16 марта 2020 г. N 19-З, чч. 2-3 ст. 3 Закона Приморского края от 26 декабря 2019 г. N 692-КЗ).

На территории Татарстана, где рассматриваемые государственные полномочия также переданы п. 4 ч. 1 ст. 1 Закона Республики Татарстан от 13 января 2012 г. N 9-ЗРТ для осуществления органам местного самоуправления, исполнителями мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев могут выступать исключительно юридические лица и индивидуальные предприниматели на основании заключенных с органами местного самоуправления контрактов (договоров) в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 1.5 Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2019 г. N 1275). Стало быть, возможности создавать для этих целей муниципальные учреждения органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Татарстана, принципиально лишены.

Напротив, п. 9 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 30 марта 2020 г. N 265, прямо дозволяет муниципальным образованиям Воронежской области за счет соответствующих субвенций не только осуществлять закупки товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд, но и предоставлять субсидии муниципальным автономным (бюджетным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания.

Между тем в муниципальное задание могут быть включены лишь те муниципальные услуги (работы), которые предусмотрены общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, либо региональным перечнем (классификатором) государственных (муниципальных) услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, и работ, оказание и выполнение которых предусмотрено нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (муниципальными правовыми актами), в том числе при осуществлении переданных им полномочий Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (абзацы второй, четвертый п. 3 ст. 69.2 БК РФ).

Иными словами, включить в муниципальное задание для подведомственного учреждения муниципальные услуги (работы), связанные с осуществлением на территории муниципального образования мероприятий в сфере обращения с животными без владельцев, орган местного самоуправления чисто технически может лишь в том случае, если подобные работы (услуги) вообще предусмотрены вышеупомянутыми перечнями (классификаторами).

Но даже если с точки зрения бюджетного законодательства муниципальное задание в этой части и может быть сформировано, действия органа местного самоуправления по предоставлению из местного бюджета субсидий на финансовое обеспечение его выполнения все равно могут быть расценены в качестве нарушения антимонопольного законодательства (смотрите в этой связи письмо ФАС России от 4 июля 2018 г. N ИА/50876/18).

Рассматривая споры с антимонопольными органами, суды указывают, что выполнение работ (оказание услуг) по обращению с безнадзорными животными является потребностью органа местного самоуправления (а не самого муниципального учреждения), причем выполнение данных работ обеспечивается за счет средств местного бюджета, а значит, данные работы (услуги) следует считать муниципальной нуждой, которая должна обеспечиваться в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, а не посредством доведения муниципального задания и соответствующих субсидий до муниципального учреждения (смотрите, в частности, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 августа 2021 г. N Ф08-7710/21 по делу N А61-3702/2020).

Равным образом не допускается предоставление за счет средств местного бюджета субсидий в порядке возмещения затрат хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере обращения с безнадзорными животными, если отбор таких хозяйствующих субъектов на конкурсной основе изначально не проводился: соответствующая правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 8 апреля 2021 г. N Ф06-1760/21 по делу N А65-12200/2020.

Представляется, что деятельность по отлову и содержанию безнадзорных животных, как не имеющую конкретного потребителя, не следует рассматривать в качестве муниципальной услуги (работы). При таких обстоятельствах, по нашему убеждению, мероприятия в сфере обращения с безнадзорными животными не могут осуществляться в рамках муниципального задания за счет выделенных на этих цели из местного бюджета средств (в пределах полученной из регионального бюджета субвенции).

Тем временем по смыслу абзаца сорок шестого ст. 6 БК РФ исполнение отдельных муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления может возлагаться на муниципальное казенное учреждение. Это является отличительной особенностью муниципальных казенных учреждений, поскольку муниципальные учреждения иных типов (автономные, бюджетные) исполнять муниципальные функции по общему правилу не могут (смотрите п. 6 Методических рекомендаций, утвержденных распоряжением Правительства России от 7 сентября 2010 г. N 1505-р).

Примечательно, что подп. 2 п. 3 ст. 6 Закона Брянской области от 16 марта 2020 г. N 19-З разрешает проводить мероприятия по реализации рассматриваемых государственных полномочий лишь муниципальным организациям, действующим от имени и в интересах муниципальных образований. От имени муниципального образования действуют только муниципальные казенные учреждения (абзац первый п. 5 ст. 161 БК РФ), муниципальные автономные (бюджетные) учреждения выступают от собственного имени.

На наш взгляд, осуществление мероприятий в сфере обращения с безнадзорными животными можно рассматривать именно как муниципальную функцию, исполнение которой может быть возложено на муниципальное казенное (но не автономное или бюджетное) учреждение, если это, конечно, не противоречит нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, устанавливающим порядок осуществления органами местного самоуправления соответствующих переданных им государственных полномочий. Поскольку речь идет об исполнении муниципальных функций (а не работ или услуг), муниципальное задание такому учреждению в части указанных мероприятий формироваться, по нашему мнению, не должно.

Такой подход воспринят и практикой: например, постановлением Администрации города Перми от 23 сентября 2011 г. N 515 создано специализированное муниципальное казенное учреждение "Служба по обращению с животными без владельцев", основной целью деятельности которого определено исполнение переданных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории города Перми. Осуществление названных мероприятий непосредственно муниципальным казенным учреждением предполагает и Порядок, утвержденный постановлением администрации Минусинского района Красноярского края от 26 сентября 2023 г. N 910-п.

Однако подчеркнем, что, принимая во внимание имеющуюся правоприменительную практику, исходящую из необходимости привлекать исполнителей мероприятий по обращению с безнадзорными животными лишь на основании государственных (муниципальных) контрактов, в полной мере исключить риск нарушения антимонопольного законодательства при создании подобного муниципального казенного учреждения не представляется возможным.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Лисицин Павел

Ответ прошел контроль качества

22 марта 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.