Может ли заказчик объединить в предмете одного контракта работы по разработке проектной документации для нескольких объектов недвижимости, находящихся по разным адресам в пределах одного муниципального образования (финансирование предполагается из одного источника)?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Объединение в рамках одной закупки (предмета одного контракта) работ по разработке проектной документации для нескольких объектов недвижимости, находящихся по разным адресам в пределах одного муниципального образования, может быть квалифицировано как ограничивающее конкуренцию.

Обоснование вывода:
Как следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), этот Закон основан на нормах в том числе Гражданского кодекса РФ. А из п. 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ следует, что заключаемые в соответствии с ним контракты являются гражданско-правовыми договорами, к которым применяются, в частности, общие положения Гражданского кодекса РФ о договоре, если иное не предусмотрено Законом N 44-ФЗ. По договору подряда на выполнение проектных работ подрядчик (проектировщик) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат (ст. 758 ГК РФ). Объем проектных работ определяется заданием на проектирование, которое в силу в силу п. 1 ст. 759 ГК РФ заказчик обязан передать подрядчику вместе с иными исходными данными, необходимыми для составления технической документации*(1). При этом параграф четвертый главы 37 ГК РФ, в соответствии с которым с учетом общих положений о подряде, установленных параграфом первым той же главы, регулируются отношения сторон по договору подряда на выполнение проектных работ, не предусматривает ограничений для разработки проектной документации в отношении нескольких объектов недвижимости в рамках одного такого договора.
В свою очередь, Закон N 44-ФЗ также не устанавливает прямого запрета на объединение в рамках одной закупки (предмета контракта) нескольких товаров, работ и услуг, регламентируя лишь правила описания объекта закупки (ст. 33 Закона N 44-ФЗ)*(2). При этом согласно ч. 2 ст. 8 Закона N 44-ФЗ запрещается совершение любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (письмо Минэкономразвития РФ от 27.01.2017 N Д28и-308, письмо Минэкономразвития РФ от 10.01.2017 N Д28и-99, письмо Минэкономразвития РФ от 20.03.2017 N Д28и-1436). Определенные ограничения в части формирования предмета закупки следуют из положений ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), устанавливающей запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов, запроса котировок, запроса предложений путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов или запроса котировок, запроса предложений. При этом понятие функциональной и технологической взаимосвязи продукции, являющейся предметом торгов, законодательством не раскрывается. Представляется, что этот вопрос и не может быть урегулирован нормами права, поскольку является в значительной степени техническим и оценочным. Наличие функциональной и технологической взаимосвязи между какими-либо видами товаров (работ, услуг) может определяться только в зависимости от их характера, а иногда и с учетом иных конкретных обстоятельств. Также отметим, что норма ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ является специальной по отношению к положениям Закона N 44-ФЗ и учитывается при закупках, осуществляемых в соответствии с этим Законом.
Примеры правоприменительной практики по ситуации, идентичной рассматриваемой, нами не обнаружены. В то же время судебная практика, складывающаяся по вопросу правомерности объединения в рамках предмета одного контракта, например, работ, выполняемых по разным адресам на территории муниципального образования, признает такое объединение условием, ограничивающим конкуренцию (смотрите постановление АС Северо-Кавказского округа от 11 июня 2020 г. N Ф08-2151/20). В постановлении Пятнадцатого ААС от 03.12.2019. N 15АП-19406/19, в частности, указано, что объединение в один лот работ, осуществляемых на нескольких территориях муниципального образования города, удаленных друг от друга, при проведении электронных аукционов повлекло установление значительного размера обеспечения заявки и обеспечения договора, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (смотрите также Решение УФАС по Краснодарскому краю от 20.03.2019 N 522/2018). Также можно обратить внимание на мотивировочную часть Постановления Пятого ААС от 16.09.2020 N 05АП-4781/20, которым был признан несоответствующим ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ предмет закупки - приобретение нескольких объектов недвижимости (жилых помещений) по разным адресам одного муниципального образования. Суд указал, что объекты недвижимого имущества могут быть признаны технологически взаимосвязанными, только если они предназначены для использования в едином производственном процессе по созданию товара, для оказания услуги, выполнения работы. В данном случае отдельные объекты недвижимости, находящиеся по разным адресам, технологически взаимосвязанными не являются. При этом единые требования к качеству, отделке и техническому состоянию таких объектов, установленные техническим заданием, не свидетельствуют о функциональной и технологической взаимосвязи помещений, а являются признаками характеристик каждого объекта в отдельности.
С учетом изложенного, на наш взгляд, нельзя исключить квалификацию в качестве ограничивающего условия объединение в рамках предмета одной закупки (одного контракта) работ по разработке проектной документации для нескольких объектов недвижимости, находящихся по разным адресам, но в пределах одного муниципального образования (независимо от источника финансирования данной закупки). Представляется, что однозначный ответ на данный вопрос зависит от конкретных обстоятельств, оценить которые в случае возникновения спора может только суд. Поэтому в рамках этой консультации мы можем предоставить ответ общего характера и изложить лишь собственную позицию по заданному вопросу.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Чашина Татьяна

Ответ прошел контроль качества

9 апреля 2021 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Пункт 1 ст. 759 ГК РФ также допускает, что задание на проектирование может быть по поручению заказчика подготовлено подрядчиком, и оно становится обязательным для сторон с момента его утверждения заказчиком. Однако из ч. 1 ст. 33, п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ следует, что в извещении об осуществлении закупки и в документации о закупке заказчик должен определить объем выполняемых работ. Отметим также, что в контракт на проектирование может быть включена обязанность проектировщика представить подготовленную проектную документацию на государственную экспертизу от имени заказчика (смотрите решение УФАС по Краснодарскому краю от 25.04.2018 N К-47/2018, решение УФАС по Свердловской области от 17.04.2018 N 531-З, решение ФАС России от 20.02.2018 N 18/44/105/144, решение УФАС по Республике Хакасия от 17.01.2018 N 03/КС), что подразумевает и необходимость провести дополнительные работы по внесению в проектную документацию изменений в случае получения отрицательного заключения государственной экспертизы.
*(2) В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, если они влекут за собой ограничение количества участников закупки (п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ). При этом из положений Закона N 44-ФЗ (в частности, из ст. 12, 13, чч. 1 и 2 ст. 33 этого Закона) следует, что заказчик формирует предмет закупки самостоятельно, определяя, какие товары, работы, услуги (или их сочетание) в наибольшей мере отвечают его потребностям. На то, что заказчик вправе определять предмет контракта исходя из собственных нужд с учетом требований законодательства, указывают представители уполномоченных государственных органов (письма Минэкономразвития России от 12.01.2017 N ОГ-Д28-771, от 16.01.2015 N Д28и-71) и судьи (решение Свердловского УФАС России от 21.06.2017 N 935-з, постановление АС Западно-Сибирского округа от 28.07.2016 N Ф04-3087/16).