В собственности общества имеется административное офисное здание. Земля, на котором расположено здание, предоставлена в аренду администрацией города (город - закрытое административно-территориальное образование). Общество обратилось в администрацию с заявлением о проведении торгов с целью передачи прилегающих земельных участков к зданию в аренду для благоустройства и организации автостоянки. Администрация отказала в проведении торгов и не предоставила земельные участки в аренду, при этом обосновала отказ тем, что земельные участки не имеют разрешенного вида для использования автостоянки и не относятся к одной из территориальных зон. Правомерен ли отказ администрации? Как получить земельные участки в аренду? Как включить земельные участки в границы территориальных зон? Есть ли судебная практика, в том числе признание судом незаконным отказа в предоставлении земельных участков?

В соответствии с п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица. В этом случае образование земельного участка и подготовка аукциона осуществляются в следующем порядке:

1) подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка.

Подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка не допускается в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов;

2) обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка. При этом в данном заявлении указывается цель использования земельного участка;

Примечание: В 2022 и 2023 гг. процедуры, предусмотренные подпунктом 3 пункта 4 статьи 39.11 настоящего Кодекса, осуществляются в срок не более 14 календарных дней (смотрите постановление Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 и 2023 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы");

3) проверка уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ и подпунктами 5-9, 13-19 пункта 8 настоящей статьи, принятие и направление им заявителю в срок не более двух месяцев со дня поступления заявления об утверждении схемы расположения земельного участка решения о ее утверждении с приложением этой схемы или решения об отказе в ее утверждении при наличии хотя бы одного из указанных оснований. В решении об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка должны быть указаны все основания принятия такого решения.

В случае, если на момент поступления в уполномоченный орган заявления об утверждении схемы расположения земельного участка на рассмотрении такого органа находится представленная ранее другим лицом схема расположения земельного участка и местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этими схемами, частично или полностью совпадает, уполномоченный орган принимает решение о приостановлении рассмотрения поданного позднее заявления об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет такое решение заявителю.

Рассмотрение поданного позднее заявления об утверждении схемы расположения земельного участка приостанавливается до принятия решения об утверждении ранее направленной схемы расположения земельного участка либо до принятия решения об отказе в утверждении ранее направленной схемы расположения земельного участка;

4) обеспечение заинтересованным лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с утвержденным проектом межевания территории или утвержденной в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта схемой расположения земельного участка;

5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена) на земельный участок, образование которого осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории или утвержденной в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта схемой расположения земельного участка, на основании заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица либо заявления кадастрового инженера, выполнившего кадастровые работы в целях образования земельного участка, без получения доверенности или иного уполномочивающего документа от уполномоченного органа;

6) обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением о проведении аукциона с указанием кадастрового номера такого земельного участка. В данном заявлении должна быть указана цель использования земельного участка;

7) обращение уполномоченного органа с заявлением о государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на земельный участок, образованный в соответствии с проектом межевания территории или с утвержденной в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта схемой расположения земельного участка, за исключением случаев, если земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, и случаев, если земельный участок не может быть предметом аукциона в соответствии с подпунктами 1, 5-19 пункта 8 настоящей статьи;

8) получение информации о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), предусмотренной законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, если наличие таких условий является обязательным условием для проведения аукциона, за исключением случаев, если земельный участок не может быть предметом аукциона в соответствии с подпунктами 1, 5-19 пункта 8 настоящей статьи;

9) проверка уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 8 настоящей статьи, и принятие им в срок не более чем два месяца со дня поступления соответствующего заявления решения о проведении аукциона либо решения об отказе в проведении аукциона при наличии хотя бы одного из указанных оснований.

В связи с изложенным, предоставлению земельного участка (путем проведения торгов) в собственность или в аренду предшествует процедура его образования в качестве самостоятельного объекта недвижимости (например: утверждения схемы расположения земельного участка, кадастровые работы, государственный кадастровый учет).

Каждый образуемый земельный участок должен обладать такой учетной характеристикой, как вид разрешенного использования (подп. 4 п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Более подробно о видах разрешенного использования земельных участков смотрите в п. 2 ст. 7, ст. 37 ГрК РФ.

В силу подп. 5 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если в отношении земельного участка не установлено разрешенное использование или разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования земельного участка, указанным в заявлении о проведении аукциона.

При этом вид разрешенного использования образуемого земельного участка должен быть предусмотрен в градостроительных регламентах соответствующей территориальной зоны Правил землепользования и застройки муниципального образования.

В соответствии с пп. 6-9 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В связи с изложенным если в территориальной зоне планируемого к образованию земельного участка не предусмотрен интересующий вид разрешенного использования земельного участка (например, ВРИ "Стоянка транспортных средств", код 4.9.2 приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков"), то отказ органа местного самоуправления является законным, так как образование такого земельного участка приведет к нарушению градостроительных регламентов.

Вместе с тем в соответствии с примечанием 2 приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе на размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, элементов благоустройства, если федеральным законом не установлено иное.

В этой связи необходимо либо изменить территориальную зону (в месте планируемого к образованию земельного участка) на зону, предусматривающую необходимый вид разрешенного использования земельного участка, либо дополнить градостроительные регламенты имеющейся территориальной зоны новыми видами разрешенного использования земельных участков (например, ВРИ "Стоянка транспортных средств", код 4.9.2 приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков").

Данная процедура осуществляется путем внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования (ст. 33 ГрК РФ) (через общественные обсуждения или публичные слушания).

В рассматриваемом случае рекомендуем рассмотреть и иной вариант использования территории, примыкающей к арендуемому земельному участку (смотрите гл. V.6 ЗК РФ "Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута").

В соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 к таким видам объектов отнесены элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории.

В силу п. 38 ст. 1 ГрК РФ элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Порядок и условия размещения указанных объектов определяются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 39.36 ЗК РФ).

В этой связи смотрите постановление Правительства Пензенской области от 5 ноября 2015 г. N 611-пП "Об утверждении Порядка и условий размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута".

Вместе с тем просим обратить внимание на следующую судебную практику - решение Октябрьского районного суда г. Саратова Саратовской области от 28 мая 2020 г. по делу N 2-1463/2020: Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года N 1300 утвержден Перечень (далее - Перечень) видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Данный перечень не содержит указания на автомобильные парковки в качестве объектов, допустимых к разрешению без предоставления земельного участка.

Представители ответчика в обоснование своих возражений ссылаются на то, что в данном случае парковочные места относятся к элементам благоустройства.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуются неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Согласно ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" одним из видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов являются элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории.

Кроме того, под элементами благоустройства территории согласно Правилам благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от 25.12.2018 N 44-326, понимаются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, места (площадки) для накопления твердых коммунальных отходов, средства наружной информации и указатели, применяемые как составные части устройства территории.

Согласно пункту 21 статьи 1 ГрК РФ парковка (парковочное место) - специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка.

Пунктом 38 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что под элементами благоустройства понимаются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

В соответствии с пунктами 4 и 12 вышеуказанного Перечня к элементам благоустройства относятся беседки, ротонды, веранды, навесы, скульптуры, остановочные павильоны, фонари, урны для мусора, приспособления для озеленения, скамейки и мостики, а также проезды, в том числе вдольтрассовые, и подъездные дороги, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.

Приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов (далее - Методические рекомендации).

Согласно подпунктам 1.3 и 1.4 Методических рекомендаций площадки автостоянок относятся к объектам благоустройства, а не к его элементам.

Проанализировав вышеприведенные нормативные положения в их взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что парковка (автостоянка), которая размещена на спорном земельном участке, не может быть отнесена к элементам благоустройства и представляет собой отдельный объект благоустройства, для размещения которого необходимо предоставление земельного участка.

Таким образом, поскольку парковочные места и блокираторы парковки к элементам благоустройства не относятся, наличие металлических устройств (ограничители парковки, парковочные барьеры), на земельном участке в кадастровом квартале N, по адресу: "адрес" ограничивает доступ неопределенного круга лиц к земельному участку, по адресу: "адрес" создает препятствия для неопределенного круга лиц по свободному использованию территории общего пользования. Сам факт согласования схемы открытой стояки автотранспорта и положительное заключение государственной экспертизы не свидетельствует о том, что ответчик может использовать под парковку земельной участок, не предоставленный для этих целей.

При таких обстоятельствах, исковые требования прокурора Октябрьского района города Саратова, заявленные в интересах неопределенного круга лиц к закрытому акционерному обществу "Золи-Групп", об обязании демонтировать металлические устройства подлежат удовлетворению. 

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван 

Ответ прошел контроль качества 

7 августа 2023 г. 

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.