Имеется земельный участок с видом разрешенного использования "для размещения гостиницы". На земельном участке расположено здание, в котором находятся гостиница и кафе. От администрации поступило предостережение о нецелевом использовании в части размещения кафе. На сайте администрации План землепользования и застройки не соответствует генплану в части территориальных зон (в Плане землепользования и застройки нет такой зоны, которая есть на генплане), то есть выбор дополнительных видов разрешенного использования затруднен. Правомочна ли деятельность кафе в здании гостиницы при указанном виде разрешенного использования без выбора дополнительных видов разрешенного использования?

В соответствии с пп. 1, 2 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.
В отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности.
Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.
Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.
Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (смотрите приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков").
В соответствии со ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.
Использование земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с видом разрешенного использования) влечет наступление административной ответственности.
Так например, в силу п. 1 ст. 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
В соответствии со ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.
Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.
Как следует из содержания приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" ВРИ "гостиничное обслуживание" (код 4.7) предусматривает только размещение гостиниц.
В свою очередь, размещение кафе осуществляется в рамках ВРИ "общественное питание".
Исключение составляет ВРИ "обеспечение дорожного отдыха" (4.9.1.2), предусматривающий размещение зданий для предоставления гостиничных услуг в качестве дорожного сервиса (мотелей), а также размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов дорожного сервиса.
В этой связи использовать указанный в вопросе земельный участок в том числе для целей размещения кафе возможно только в случае дополнения основного или условно разрешенного вида использования земельного участка видом, предусматривающим размещение кафе.
Это возможно сделать при наличии соответствующего ВРИ в градостроительных регламентах Правил землепользования и застройки населенного пункта (смотрите постановление Администрации городского округа Долгопрудный Московской области от 22 июня 2021 г. N 375-ПА/н/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территорий (части территорий) городского округа Долгопрудный Московской области").
Также использовать указанный в вопросе земельный участок в т.ч. для размещения кафе возможно при условии, что такой ВРИ предусмотрен в качестве вспомогательного вида разрешенного использования.
Правила землепользования и застройки городского округа Долгопрудный Московской области не содержат на этот счет каких-либо особых (дополнительных) условий.
Обращаем внимание, что градостроительные регламенты устанавливаются к территориальным зонам (не функциональным).
Так, в силу п. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Смотрите апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 56-АПА19-8; решение Приморского краевого суда от 23 января 2019 г. по делу N 3а-12/2019; апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 33-АПА19-13.
В соответствии с пп. 6-9 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
В этой связи при определении территориальной зоны необходимо руководствоваться именно Картой градостроительного зонировании Правил землепользования и застройки (смотрите часть II постановления Администрации городского округа Долгопрудный Московской области от 22 июня 2021 г. N 375-ПА/н/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территорий (части территорий) городского округа Долгопрудный Московской области").
Как правило, с ней можно ознакомиться на портале ФГИС ТП или сайте администрации города.
Также просим обратить внимание на следующую судебную практику.
Решение Арбитражного суда г. Москвы от 23 августа 2019 г. по делу N А40-190978/2019: "Между тем то обстоятельство, что помещение в здании, расположенном на указанном земельном участке, используется не в соответствии с целями деятельности Заявителя, само по себе не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. Функциональное назначение здания относится к вопросу использования объекта недвижимости, а не земельного участка.
Следует также отметить, что использование части здания (помещения площадью 2% от общей площади гостиницы) для размещения кафе и караоке-клуба не противоречит разрешенному использованию земельного участка и не свидетельствует о наличии события административного правонарушения, поскольку: в соответствии с требованиями действующего законодательства предоставление услуг питания и иных сопутствующих услуг является обязанностью заявителя, являющегося собственником гостиницы "Балчуг Кемпински Москва" категории "5 звезд".
Заключение договора аренды нежилого помещения с ООО "Скиф" само по себе не может рассматриваться как выход за рамки гостиничного обслуживания, поскольку осуществляемая арендатором деятельность целиком интегрирована в систему оказания гостиничных услуг".
Судебная практика по г. Долгопрудный (по ст. 8.8 КОАП РФ):
- решение Арбитражного суда Московской области от 9 июля 2020 г. по делу N А41-25053/2020;
- решение Арбитражного суда Московской области от 16 июня 2020 г. по делу N А41-107232/2019;
- решение Арбитражного суда Московской области от 7 августа 2019 г. по делу N А41-39802/2019;
- решение Московского областного суда от 13 февраля 2018 г. по делу N 21-334/2018.
Судебная практика по аналогии (кафе и гостиницы):
- решение Арбитражного суда Республики Крым от 12 апреля 2017 г. по делу N А83-8420/2016;
- решение Арбитражного суда г. Москвы от 26 октября 2021 г. по делу N А40-139305/2021;
- решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 28 сентября 2017 г. по делу N 12-711/2017.
Отметим, что приведенная выше точка зрения является нашим экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

24 октября 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.