Новости и аналитика Аналитические статьи Отходы производства и потребления: копить или вводить в обращение?

Отходы производства и потребления: копить или вводить в обращение?

"Человечество не погибнет в атомном кошмаре –
оно задохнется в собственных отходах"
(Нильс Бор, лауреат Нобелевской
премии, датский физик-теоретик)

Поговорим о проблемах

Отходы производства и потребления: копить или вводить в обращение?По данным Росстата ежегодно в России наблюдается рост отходов производства и потребления (далее – отходы). На сегодняшний день эта цифра составляет 5 млрд тонн в год. Из них наибольшая доля приходится на сферу добычи полезных ископаемых (4 млрд тонн), обрабатывающее производство (291 млн тонн), включая нефтяную, химическую и автомобильную промышленность. Отходы медицинских учреждений составляют около 2%, но именно они являются причиной риска возникновения инфекционных и иных заболеваний, так как кроме токсичных химических веществ в них присутствуют патогенные бактерии и вирусы, включая туберкулез, чуму, сибирскую язву, а также радиоактивные вещества. Система сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления в настоящее время далека от совершенства. Поэтому государственная политика в области переработки отходов направлена на решение двух важных задач:

  • снижение вредного воздействия отходов на человека и окружающую среду;
  • повторное использование отходов в качестве альтернативного источника энергии и сырья (ГОСТ Р 51769-2001).

Но кроме этого есть еще ряд проблем. Так, участники круглого стола в Совете Федерации, который состоялся в середине ноября и был посвящен обращению с отходами производства и потребления, отметили несовершенство и медленное изменение российской законодательной базы в сфере обращения с отходами по сравнению с международными требованиями, тенденцию к передаче саморегулируемым организациям функций государственного экологического управления и на примере субъектов РФ пояснили серьезность проблемы, которая является одним из важных факторов, препятствующих устойчивому экономическому развитию страны.

Бизнес-сообщество также сталкивается с проблемами при переработке и утилизации отходов производства и потребления. К примеру, министр природных ресурсов и экологии Красноярского края Елена Вавилова выделила следующий ряд вопросов, волнующих регион:

  • законодательством не установлен приоритет переработки отходов перед захоронением;
  • у субъектов отсутствуют полномочия в области обращения с отходами;
  • муниципалитеты наделены полномочиями по организации утилизации и переработки отходов;
  • отсутствуют рычаги экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.

С другой стороны, в тех субъектах РФ, где уже внедрены современные системы утилизации и переработки отходов, проблемы тоже остаются. Примером может послужить Нижегородская область, где жители Городецкого района активно протестуют против функционирующего полигона твердых бытовых отходов. Здесь, по словам местных жителей, находится водораздел рек, поэтому существует вероятность загрязнения территорий и подземных вод.

 

Отходы производства и потребления – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также утратившие свои потребительские свойства товары (продукция), которые не могут в дальнейшем использоваться в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления (ст. 2 Модельного закона от 31 октября 2007 г. № 29-15 "Об отходах производства и потребления").

Нормы права об отходах

Страны ЕС. Впервые Европейский союз (далее – ЕС) заговорил о проблеме отходов в 1975 году, когда была принята Директива Совета ЕС 75/442/ЕЭС, предусматривающая запрет на несанкционированное складирование, захоронение и утилизацию отходов. Документом предполагалось создание международной сети установок для удаления отходов с использованием безопасных технологий, не требующих чрезмерных расходов (ст. 5 Директивы Совета ЕС 75/442/ЕЭС). Созданным предприятиям по переработке было разрешено находиться в любой форме собственности, но с получением разрешения на обращение с отходами у соответствующих национальных или международных организаций. В настоящее время ЕС принято более 20 законодательных актов по теме обращения с отходами. Среди них Директива Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений, Директива 2000/76/ЕС по сжиганию отходов от 4 декабря 2000 г., Директива по захоронению отходов 99/31/ЕС от 16 июля 1999 г. и др. Этими документами предусмотрено сокращение числа отходов, подлежащих уничтожению, и постепенный переход к их использованию в качестве вторичных ресурсов. Инструментами для этого послужила система налогообложения источников отходов, разработка стратегии переработки, совершенствование существующих схем количественных и качественных показателей отходов. Так, по информации Института Европейской экологической политики, принятие Директивы 99/31/ЕС способствовало значительному увеличению объемов переработки отходов в качестве вторичных материальных ресурсов: с 21,8 млн тонн в 1995 году до 59,2 млн тонн в 2009 году. На 2012 год доля перерабатываемых отходов составила 25%, а при учете метода компостирования этот показатель достиг 42%.

Россия. В Российском законодательстве также закреплены нормы о сохранении окружающей среды. Начиная с 1995 года Россия является участницей Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением"). С ее ратификацией на территорию нашей страны запрещен импорт или транзит опасных отходов в целях их захоронения или сжигания (ч. 1, ч. 2 Постановления Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 670 "О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением").

Позднее в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее – ФЗ № 89-ФЗ) были сформулированы цели, основные направления государственной политики, а также перечень пяти классов опасности отходов.

 

Классы опасности отходов:

I класс – чрезвычайно опасные отходы;
II класс – высокоопасные отходы;
III класс – умеренно опасные отходы;
IV класс – малоопасные отходы;
V класс – практически неопасные отходы
(ст. 4.1 ФЗ № 89-ФЗ).

У отходов производства и потребления, как у объекта гражданских прав, предусмотрен собственник, который вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, либо передавать их во владение, пользование или распоряжение (п. 3 ст. 4 ФЗ № 89-ФЗ). Под собственником в данном случае понимается собственник сырья, материалов, полуфабрикатов и иной продукции, в результате использования которых эти отходы образовались.

Вопрос права собственности на отходы в российском законодательстве интересный и неоднозначный. Так, с одной стороны, по ст. 23 ФЗ № 89-ФЗ плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за размещение отходов. С другой стороны, не уточняется, должна ли организация, занимающаяся размещением отходов, быть их производителем.

Например, по материалам дела размещение отходов осуществлялось на основании гражданско-правовых договоров, заключенных между ООО "Тополь", которое проводило сбор, транспортировку и размещение твердых бытовых отходов, принимаемых от сторонних организаций, и организациями, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются такие отходы. При заключении договоров стороны исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате деятельности которой они образовались. Поэтому положения ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" признаны не соответствующими положениям Конституции об охране частной собственности законом (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и о свободном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ). Противоречие заключается в той мере, в которой они допускают взимание публично-правового платежа с ООО "Тополь" за размещение в 2009 году отходов, образованных в результате деятельности других организаций (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь").

Цитата

Христофор Никогосов, заведующий отделом переработки технологий и переработки ТБО при ФГУП "Академия коммунального хозяйства им. К.Д. Панфилова" 

"На сегодняшний день отсутствуют нормативно-инструктивные документы, связанные с проектированием, строительством, эксплуатацией и рекультивацией полигонов".

Передавать право собственности или иные права сторонним лицам можно только относительно отходов I-IV классов опасности, что говорит о полной оборотоспособности отходов V класса – практически неопасных. То есть право собственности на отходы V класса может отчуждаться иным лицам без ограничений. Более строго обстоят дела с передачей прав по отходам I-IV класса опасности. Это возможно только при наличии у лица, кому передается право, лицензии, на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности (п. 3 ст. 4 ФЗ № 89-ФЗ).

Заметим, что лицензирование осуществляется с целью предотвращения ущерба жизни или здоровью граждан, окружающей среде, а также пресечения нарушений нормативных требований организациями. Подробный порядок лицензирования определен постановлением Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 255 "О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности".

Изначально ФЗ № 89-ФЗ предусматривал лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Изменения в законодательстве1 способствовали тому, что на данный момент сбор отходов не является лицензируемым видом деятельности. Однако в письме Росприроднадзора от 28 ноября 2012 г. № ВК-03-03-36/16141 "По вопросу передачи отходов" отмечается, что действия по п. 3 ч. 4 ФЗ № 89-ФЗ необходимо выполнять в случае отчуждения, передачи отходов собственником отходов другому лицу в целях их обезвреживания и размещения. Данная норма так и не закреплена в ФЗ № 89-ФЗ.

Вместе с тем, в письме оговорено, если отходы I-IV класса опасности будут переданы собственником для использования, сбора или транспортировки другому лицу, которое вместо них произведет размещение или обезвреживание отходов, не имея соответствующей лицензии, то со стороны собственника отходов будет допущено нарушение ч. 3 ст. 4 ФЗ № 89-ФЗ, за которое предусмотрена как дисциплинарная, административная (гл. 8 КоАП РФ), так и уголовная ответственность (ст. 247 УК РФ).

Другое важное изменение в данном нормативном акте ФЗ № 89-ФЗ – это введение ст. 24.1 об утилизационном сборе за транспортные средства, включая шасси. Статьей предусматриваются изменения и списка транспортных средств, за которые данный сбор не взимается. Сейчас в него включены транспортные средства, которые:

  • ввозятся в качестве личного имущества физическими лицами по программе переселения соотечественников из-за рубежа;
  • ввозятся и принадлежат дипломатическим представительствам, консульским учреждениям, а также международным организациям;
  • которые не предназначены для коммерческих перевозок, если с их года выпуска прошло более 30 лет.

Таким образом, из этого списка исключены транспортные средства:

  • которые произведены или изготовлены организациями, принявшими на себя обязательство обеспечить последующее безопасное обращение с отходами, образовавшимися в результате утраты указанными транспортными средствами своих потребительских свойств;
  • которые ввозятся на территорию РФ из стран-членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и имеют статус товаров Таможенного союза;
  • которые помещены под таможенную процедуру свободной таможенной зоны на территории Особой экономической зоны.

Гражданин М. обратился с апелляционной жалобой на решение Верховного Суда РФ об отказе в признании недействующими некоторых положений постановления Правительства РФ от 30 августа 2012 г. № 870 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств" посчитав, что они противоречат Конституции РФ, Таможенному кодексу РФ, Федеральному закону от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 "О таможенном регулировании в Российской Федерации", ФЗ № 89-ФЗ. Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ оставила жалобу без удовлетворения (Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 февраля 2013 г. № АПЛ13-15).

На сегодняшний день законодательством установлена компенсация затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, которые уплатили утилизационный сбор, а также понесли затраты, связанные с созданием мощностей и инфраструктуры, которые необходимы для осуществления этой деятельности (постановлением Правительства РФ от 20 июня 2013 г. № 520 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты колесными транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств, и о внесении изменения в пункт 12 Правил взимания, исчисления и уплаты утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, а также возврата уплаченных сумм этого сбора").

Таким образом, государство пока не пошло по пути создания собственной инфраструктуры по утилизации отходов транспортных средств, а предоставляет эту возможность организациям и индивидуальным предпринимателям.

Есть вероятность, что в дальнейшем на основе апробации утилизационного сбора за транспортные средства аналогичная норма будет предусмотрена и в отношении других товаров.

 

За "круглым столом"

Как мы уже отмечали, на тему обращения с отходами производства и потребления говорили и на круглом столе в Совете Федерации в середине ноября 2013 года.

На мероприятии прозвучали предложения по совершенствованию российского законодательства в области обращения с отходами – создание единого экспертного совета по обобщению опыта переработки твердых бытовых отходов с последующим анализом и внесением поправок в законодательную базу. С этим предложением выступил Председатель Совета по инфраструктурным проектам Национальной фондовой ассоциации Юрий Сизов.

Цитата

Христофор Никогосов, заведующий отделом переработки технологий и переработки ТБО при ФГУП "Академия коммунального хозяйства им. К.Д. Панфилова" 

"Из всех полигонов, которые есть, этот [Нижегородский полигон – Ред.], конечно, не европейский, но можно сказать, что он построен и эксплуатируется по канонам, приближающимся к европейским стандартам".

В качестве примера можно привести упомянутый ранее опыт Нижегородской области, где уже больше года функционирует современный полигон в Городецком районе, отвечающий требованиям безопасности. Он включает в себя: непосредственно полигон, мусоросортировочный комплекс, сеть перегрузок и транспортное подразделение, осуществляющее доставку бытовых отходов из 15 районов области. Эксплуатация полигона способствовала закрытию 87 несанкционированных свалок. На сегодняшний день планируется внедрение данной системы и в других субъектах РФ.

При разработке новых федеральных законов и нормативных актов предложено учитывать фактическое отсутствие инфраструктуры для размещения и обезвреживания отходов в некоторых регионах.

Так, Концепция обращения с отходами производства и потребления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на период до 2020 года (утв. постановлением Правительства Ханты-Мансийского АО – Югры от 3 июня 2011 г. № 191-п) разработана с учетом географических и климатических особенностей Западной Сибири. Из предложенных методов обращения с твердыми бытовыми отходами (сжигание, переработка и биологическая обработка) основным был выбран "сценарий переработки", который предполагает:

  • закрытие неконтролируемых свалок;
  • отделение опасных отходов от неопасных на всех этапах переработки;
  • раздельный сбор пригодных для переработки материалов из бытовых и коммерческих потоков отходов;
  • обработка собранных бытовых и коммерческих отходов на механо-биологической установке;
  • измельчение крупногабаритных отходов;
  • внедрение системы сбора и обработки фильтрата и свалочного газа;
  • создание отдельного участка для опасных отходов.

Планируется, что при помощи данной Концепции количество отходов к 2024 году сократиться на 26%, выбросы парникового газа – на 90%. Также Концепция демонстрирует техническую применимость современных технологий обработки отходов в климатических условиях Сибири.

Красноярский край начал решать заявленные проблемы с тотальной инвентаризации объектов по обращению с отходами. В результате, было выявлено около 20 нелегальных площадок для размещения отходов. По итогам инвентаризации была разработана Концепция обращения с отходами Красноярского края до 2020 г. Согласно ей осуществлен переход от существующей системы обращения с отходами: образование, сбор, захоронение к новой: образование, сбор, перегрузка, сортировка, переработка, прессование и захоронение. Кроме того, в числе задач Концепции – создание условий по строительству за счет частных инвесторов мусоросортировочных и мусороперерабатывающих комплексов, создание безопасной системы сбора опасных отходов и обеспечение утилизации остатков ядохимикатов.

В рамках совершенствования законодательной базы предлагается актуализировать Федеральный классификационный каталог отходов (утв. приказом Минприроды России от 2 декабря 2002 г. № 786). В связи с этим планируется внести изменения в законодательство о пополнении Росприроднадзором указанного каталога не реже одного раза в полгода, предусмотрев его формирование по отраслевому признаку, уточнив классы опасности отходов, в том числе смешанных, но исключив чрезмерную детализацию по видам отходов.

Вопрос децентрализации власти для субъектов также является наболевшим. Представители субъектов РФ не раз отмечали, что часть вопросов по обращению с отходами надо отдать на уровень регионов.

О разграничении полномочий ведомств говорила на днях председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко на совещании с руководителями министерств и ведомств. Спикер выступила с инициативой передачи полномочий по сбору и переработке отходов от Минприроды России в ведение Министроя России. Свою позицию она объяснила тем, что только 40% всех отходов приходится на сферу промышленности, остальное – отходы ЖКХ. По этой причине Минстрой России должен отвечать за оборот отходов, а контрольные функции осуществляться Минприроды.

Таким образом, перед государством и бизнесом стоит еще ряд задач, которые необходимо решить. Актуальность и злободневность темы обращения с отходами, неоднократные призывы общественности принять пакет поправок в ФЗ № 89-ФЗ должны способствовать дальнейшему развитию государственно-частного партнерства с сфере обращения с отходами, переходу от накопления отходов к их переработке.

 

Документы по теме:

Новости по теме: 

_______________________ 

1 Федеральный закон от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Читать ГАРАНТ.РУ в и