(1).jpg)
Основы профилактики правонарушений: во имя закона или вопреки ему?
Одним из самых громких законодательных нововведений последнего времени наряду с так называемым "пакетом Яровой" стал закон об основах профилактики правонарушений (Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"; далее – закон о профилактике правонарушений). Развернувшиеся вокруг нового закона дискуссии касались опасений, что принятый закон может нарушить принцип презумпции невиновности, а также послужить основой для последующих коррупционных нарушений. Разберемся, насколько обоснованны опасения, связанные с его принятием.
С чем связано принятие этого закона, и что именно он регламентирует?
Потребность в отдельном законе о профилактике правонарушений связана прежде всего с необходимостью установить порядок взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в этой области. Если в одних регионах действовали местные законы (например, Закон г. Москвы от 19 марта 2008 г. № 14 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве"), то в других такие законы отсутствовали вовсе. Кроме того, не было единообразия и системности в подходе к регулированию профилактической деятельности. В результате, подчеркивают разработчики нового закона1, профилактика была малоэффективной. Новый закон призван разрешить эту проблему.
бесплатный доступ на 3 дня!
Получить доступ
Объектом внимания при осуществлении профилактики станет антиобщественное поведение. Под ним понимается не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц (п. 6 ст. 2 закона о профилактике правонарушений). Осуществлять профилактическую деятельность уполномочены федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, следственные органы, органы государственной власти субъектов России и органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 5 закона о профилактике правонарушений).
Закон определяет два вида профилактики правонарушений:
- общий – выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, а также повышение уровня правовой грамотности граждан;
- индивидуальный – оказание воспитательного воздействия на конкретных лиц, устранение факторов, отрицательно влияющих на их поведение, а также помощь пострадавшим лицам (ст. 15 закона о профилактике правонарушений).
Уточняется также, что меры индивидуальной профилактики будут применяться прежде всего в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, лиц, отбывающих уголовное наказание, не связанное с лишением свободы, лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, несовершеннолетних, подвергнутых принудительным мерам воспитательного воздействия, лиц без определенного места жительства и т. д. (ч. 2 ст. 24 закона о профилактике правонарушений).
Профилактическое воздействие в соответствии с новым законом может осуществляться в форме правового просвещения, профилактической беседы, объявления официального предостережения, профилактического учета, надзора, социальной адаптации, ресоциализации и др. (ч. 1 ст. 17 закона о профилактике правонарушений). Основанием для применения профилактических мер является решение суда или одного из уполномоченных органов (ч. 3 ст. 16 закона о профилактике правонарушений).
При этом лица, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений, имеют право:
- получать информацию об основаниях и причинах их применения, а также об условиях и характере этих мер;
- знакомиться с собранными в отношении них материалами;
- обжаловать действия/бездействие и решения уполномоченных органов, их должностных лиц, а также иных лиц, участвующих в профилактике правонарушений (ст. 28 закона о профилактике правонарушений).
Важно, что одним из основных принципов деятельности уполномоченных органов и иных лиц, участвующих в профилактике правонарушений, является соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, а также конфиденциальность полученной информации (п. 2-3 ч. 1 ст. 14 закона о профилактике правонарушений).
Способен ли новый закон повлиять на сокращение числа правонарушений?
Оценивая данную инициативу в целом, эксперты находят ее перспективной. "Это правильный закон, который дает предпосылки для сокращения правонарушений. Мы сможем лучше знать, что происходит в обществе. Он не решит все вопросы, но это хороший инструмент", – убежден партнер Юридической фирмы "ЮСТ" Александр Боломатов.
МНЕНИЕ
 |
Юлия Жиронкина, адвокат Коллегии адвокатов города Москвы "Барщевский и Партнеры":
"В содержание закона включен такой основополагающий принцип, как приоритет прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении профилактики правонарушений. Субъекты профилактики правонарушений, действуя в соответствии с законодательными требованиями, обязаны соблюдать права и законные интересы граждан и организаций, а также конфиденциальность полученной при осуществлении профилактики правонарушений информации, обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. При этом лица, участвующие в профилактике правонарушений, не вправе своими действиями создавать препятствия деятельности субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц. Таким образом, законодатель попытался обеспечить баланс прав и законных интересов участников правоотношений в сфере профилактики.
Представляется, что этот закон повысит эффективность деятельности по профилактике правонарушений и создаст дополнительные условия для минимизации случаев совершения правонарушений в стране. По сути, правонарушение – "болезнь" в обществе, а, как говорится, лучше болезнь предупреждать, чем лечить".
МНЕНИЕ
 |
Сергей Карпушкин, юрист практики "Разрешение споров" юридической фирмы "Борениус":
"Сам факт более пристального внимания государства именно к профилактике позитивен. Лучше избежать правонарушения, чем бороться с его последствиями, затрачивая на это гораздо большие ресурсы, чем на превенцию.
Трудно сказать, поможет ли рассматриваемый закон сократить число правонарушений или останется очередным благим намерением. Законы, как известно, сами себя не применяют. Любой закон является всего лишь инструментом, который может использоваться по-разному. Поэтому главную роль, как и всегда, сыграют правоприменители.
Однако поскольку любое соприкосновение частного лица с лицом публичным является некоторым стрессом для первого, профилактика должна быть деликатной и не должна превратиться в агрессивно-репрессивное ограничительное воздействие на "профилактируемых" лиц.
Полагаю, что позитивный потенциал рассматриваемого закона сильнее негативного, а квалифицированное, разумное и системное применение профилактических мер может привести к значительному сокращению правонарушений".
Сложности в реализации закона о профилактике правонарушений
Вместе с тем новый закон вызвал немало критики со стороны юристов. То есть, с одной стороны, они признают, что этот акт является необходимым и долгожданным инструментом для повышения правосознания граждан и снижения уровня правонарушений, но, с другой, отмечают его несовершенство и возможные злоупотребления, которые могут возникнуть в процессе реализации предусмотренных в нем положений.
МНЕНИЕ
|
Сергей Карпушкин, юрист практики "Разрешение споров" юридической фирмы "Борениус":
"Системы профилактики правонарушений вместе с комплексом их нормативного регулирования существуют в большинстве стран мира, и Россия не является пионером в этой области. Сложно назвать закон о профилактике правонарушений революционным нововведением. По сути, это унификация на федеральном уровне в рамках одного закона существующих ведомственных и региональных систем профилактики. Но непосредственно правил поведения в рассматриваемом законе чрезвычайно мало. Дан ответ на вопрос, что такое система профилактики и из чего она состоит, однако трудно понять, как работает эта система. Таким образом, принятый закон – это "скелет" российской профилактики правонарушений. "Лицо" этой профилактики можно будет увидеть лишь после установления конкретных правил применения профилактических мер, что законом отнесено к ведомственному регулированию, и их реализации на практике".
МНЕНИЕ
 |
Мария Баст, председатель Ассоциации Адвокатов России за Права Человека:
"Данный закон имеет ряд стилистических недоработок. Например, под правонарушением понимается преступление и административное правонарушение. При этом в юридической науке правонарушением считается деяние, нарушающее закон, менее опасное, чем преступление, то есть административное правонарушение. В данном же случае с юридической точки зрения правильнее было бы применить понятие "противоправное деяние". Само название закона вводит термин "профилактика правонарушений", но он является не юридическим, а, скорее, медицинским. В юридической науке есть другой устоявшийся термин – "предупреждение противоправного деяния". В законе также упоминается об "общепринятых нормах поведения". Однако непонятно, что под этим следует понимать, – в разных субъектах России такие нормы могут не соответствовать друг другу. Это может привести к тому, что такие принципы как научность подхода к профилактике правонарушений и компетентность субъектов профилактики не будут соблюдаться. Мы придем к профилактике ради профилактики, а не к сокращению правонарушений".
Кроме того, по мнению экспертов, вопрос профилактики правонарушений нельзя решить без содействия психологов, педагогов и других специалистов. "Природой любого антиобщественного поведения является в первую очередь конфликт личности с социумом. Прежде чем говорить о профилактике, мы должны понимать суть проблемы, разобраться в мотивах, подвигающих личность к конфликту с обществом. Это работа не только юридического характера, но и педагогического, психологического – то есть специалист должен знать психологию личности и понимать, где грань между общественными и личными интересами", – отмечает Мария Баст. Поэтому важно провести работу по соответствующему повышению квалификации специалистов как в органах полиции, так и в других органах исполнительной власти всех уровней.
Ведение профилактического учета и презумпция невиновности
Пожалуй, наиболее остро стоит вопрос об одной из предусмотренных законом мер воздействия: ведении профилактического учета (ст. 21 закона о профилактике правонарушений). Подразумевается, что уполномоченные органы будут вести подобный учет в отношении определенных категорий граждан: беспризорных несовершеннолетних, лиц без определенного места жительства и др. (ч. 2 ст. 24 закона о профилактике правонарушений).
Одни эксперты считают, что эта мера вполне может отразиться на правах и свободах граждан, отмечая вместе с тем, что этого можно будет избежать, если законодатель регламентирует те положения, которые не отражены в новом законе.
МНЕНИЕ
|
Сергей Карпушкин, юрист практики "Разрешение споров" юридической фирмы "Борениус":
"В регулировании такой формы профилактического воздействия, как профилактический учет, можно усмотреть определенные трудности. Так, сам факт состояния на таком учете может "отрикошетить" на разные сферы жизни лица и превратиться в своего рода "клеймо" (приниматься к сведению при выдаче кредита, приеме на работу и т. п.). Закон не отвечает на вопрос об основаниях и условиях постановки на профилактический учет. Отсутствует иерархия форм профилактического воздействия, что гипотетически может привести к постановке на учет при случайном единичном появлении признака социальной неблагополучности. Неясно, является ли профилактический учет единым на всей территории России или каждое правоохранительное ведомство уполномочено вести свой профилактический учет, каков общий порядок снятия с профилактического учета, насколько открытой является информация о самом факте нахождения лица на профилактическом учете, необходимо ли уведомлять лицо о его постановке на профилактический учет и т. д. Острота проблемы несколько снимается в связи с тем, что на учете могут состоять только определенные категории граждан. При этом закон декларирует конфиденциальность персональных данных о лицах, состоящих на профилактическом учете".
А другие не усматривают в ведении такого учета никаких негативных аспектов.
МНЕНИЕ
 |
Александр Боломатов, партнер Юридической фирмы "ЮСТ":
"Соответствующий реестр неблагополучных граждан должен быть. Но реестр – не единственный метод регулирования. Закон предусматривает разные способы профилактического воздействия, и реестр – лишь один из инструментов, но далеко не главный. Его главная цель – проанализировать причины правонарушений и снизить их количество. Опасения в отношении профилактического учета фантомные. Наивно думать, что таких списков сейчас нет – это нормальная правоохранительная практика. Но органы должны определить, что именно должно стать основанием для включения человека в реестр".
Что касается принципа презумпции невиновности, сомнения вызывает возможность применения мер профилактического воздействия к "лицам, намеревающимся совершить правонарушение", то есть формально ничего еще не совершившим (ч. 2 ст. 16 закона о профилактике правонарушений). Однако в этом вопросе эксперты проявляют оптимистичное единодушие. "Никто не умаляет презумпцию невиновности. Этот закон не имеет к ней никакого отношения. Нигде не написано, что факт применения профилактических мер в отношении лица влияет на его права или нарушает их. Напротив, это, скорее, позволит внимательнее анализировать деятельность уполномоченных органов", – убежден Александр Боломатов.
МНЕНИЕ
|
Мария Баст, председатель Ассоциации Адвокатов России за Права Человека:
"Презумпция невиновности подразумевает доказанность вины человека только судом. Вины в совершенном им противоправном деянии. Меры предупреждения, прописанные в законе о профилактике правонарушений, такие как правовое просвещение, беседа и др., не могут нарушать презумпцию невиновности".
МНЕНИЕ
|
Сергей Карпушкин, юрист практики "Разрешение споров" юридической фирмы "Борениус":
"Обвинения в умалении презумпции невиновности принятием рассматриваемого закона едва ли имеют под собой какие-либо правовые основания. Закон направлен на правоотношения на этапе до совершения правонарушения, когда сама постановка вопроса о вине и ответственности несвоевременна и неуместна. Раздражающее критиков понятие "лица, намеревающиеся совершить правонарушение" содержится только в одном положении закона (ч. 2 ст. 16 закона о профилактике правонарушений) и является дефектом юридической техники, неудачным словоупотреблением, не означающим какого-либо концептуального подхода.
Иными словами, речь идет о лицах, которые подвержены риску совершить правонарушение. Без такой категории полностью утрачивает смысл идея предотвращения правонарушений, тогда как и подверженному указанному риску лицу, и обществу намного выгоднее путем применения профилактических мер избежать правонарушения, чем ожидать его совершения и претерпевать связанные с ним негативные последствия. Перефразируя классика, слухи об умалении презумпции невиновности сильно преувеличены".
Риск злоупотреблений со стороны уполномоченных органов
Помимо прочего, закон о профилактике правонарушений содержит ряд оценочных понятий (например, "антиобщественное поведение"). В связи с этим возникает справедливый вопрос о возможных злоупотреблениях со стороны уполномоченных органов в процессе реализации предусмотренных законом требований. "Что делать, когда чиновник, который может применять данный закон и предусмотренные в нем меры профилактического воздействия, коррумпирован?", – задается вопросом Мария Баст.
Тем не менее наличие оценочных понятий, по мнению юристов, являются важной составляющей действующего законодательства.
МНЕНИЕ
|
Сергей Карпушкин, юрист практики "Разрешение споров" юридической фирмы "Борениус":
"Оценочные понятия действительно открывают простор для их различного толкования. Однако в связи с многообразием и уникальностью жизненных ситуаций, каждую из которых просто невозможно уместить в "прокрустово ложе" статьи закона, без них обойтись не удается ни одному правопорядку. Такие понятия содержатся во многих законах (например, "добросовестность" (ст. 1 ГК РФ), "злоупотребление правом" (ст. 10 ГК РФ), "особая жестокость" (ст. 105 УК РФ), "значительный ущерб" (ст. 158 УК РФ), "опасное вождение" (п. 2.7 ПДД) и др.). Они помогают суду и другим правоприменителям учесть конкретные жизненные обстоятельства и использовать закон хирургически точно для достижения справедливого результата, соответствующего не только букве, но и духу закона.
Действительно, непросто абстрактно определить, что из себя представляет "антиобщественное поведение" или исчерпывающим образом перечислить все случаи такого поведения. Конкретным содержанием оценочное понятие наполняет именно правоприменительная практика".
***
Таким образом, с учетом всех упомянутых пробелов закон о профилактике правонарушений требует конкретизации. Тем не менее, этот закон, соглашаются эксперты, создает предпосылки к организованному решению наиболее острых вопросов и своевременному принятию соответствующих мер реагирования в сфере предотвращения противоправного поведения граждан.
