Станислав Бычков: "Совершенствование системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля"

В недавнем прошлом в Бюджетный кодекс были внесены поправки, направленные, в том числе, и на совершенствование системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее – ВГФК). Об особенностях функционирования этой системы в настоящее время нам рассказал Станислав Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России.

Обязанность осуществления ВГФК предусмотрена БК РФ. Основная задача такого контроля – минимизация нарушений бюджетного законодательства на уровне конкретного публично-правового образования. Внутренним он является с той точки зрения, что заинтересованным лицом в осуществлении такого контроля являются высшие исполнительные (исполнительно-распорядительные) органы власти (муниципальных образований), обеспечивающие непосредственное исполнение бюджета. Заинтересованное лицо в осуществлении внешнего финконтроля – законодательный (представительный) орган, который не принимает участия в исполнении бюджета, а осуществляет контроль за его исполнением как орган, уполномоченный на утверждение бюджета. При этом внешний госфинконтроль для контрольно-счетных органов только является одним из контрольно-аудиторских полномочий.

При очевидных различиях целей и задач внешнего и внутреннего финконтроля своего рода "дублирование" полномочий выражается в том, что и у внутреннего, и у внешнего финконтроля практически одинаковый перечень объектов контроля (ст. 266.1 БК РФ), а также методов его осуществления (ст. 267.1 БК РФ). При этом в настоящее время порядок осуществления полномочий по внутреннему госфинконтролю стандартизирован нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а порядок осуществления полномочий по внешнему госфинконтролю устанавливается на уровне соответствующего публично-правового образования (п. 3 ст. 268.1 БК РФ). Соответственно, при определении такого порядка уже на уровне конкретного публично-правового образования может быть установлен механизм признания результатов контрольных мероприятий, который и позволит исключить дублирование их функций.

Схемы организации работы органа ВГФК могут быть различны. Классическая – создание отдельного органа исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), которая в большей степени обеспечивает соблюдение основного принципа ВГФК – принципа независимости от объектов контроля и связанных с ними физических лиц в административном, финансовом и функциональном отношении. Объектами контроля в первую очередь являются главные администраторы бюджетных средств соответствующего бюджета, то есть органы власти и местного самоуправления, непосредственно исполняющие бюджет и составляющие бюджетную отчетность. В ситуации, когда орган ВГФК будет создан в качестве структурного подразделения одного из органов власти или местной администрации, наделенного полномочиями ГРБС и имеющего в ведомственном подчинении получателей бюджетных средств, а также бюджетные и автономные учреждения, то соблюдать принцип независимости будет весьма затруднительно. Поэтому максимально объективным, а, следовательно, и эффективным будет способ организации ВГФК, при котором принцип независимости может быть соблюден в отношении максимального количества объектов контроля соответствующего уровня бюджета бюджетной системы РФ, то есть при создании органа, подотчетного непосредственно руководителю высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ (местной администрации).

При этом в исключительных случаях при невозможности соблюдения принципа независимости полномочия по осуществлению муниципального ВФК на уровне муниципального образования могут не исполняться, например, в том случае, если орган местного самоуправления будет единственным объектом контроля, то есть при отсутствии учреждений, созданных на базе имущества муниципального образования, при условии, что из местного бюджета также не предоставляются какие-либо субсидии.

Каких-либо исключений из перечня объектов контроля, предусмотренных в Законе о контрактной системе № 44-ФЗ, в целях осуществления органами ВГФК контроля в сфере закупок в настоящее время нет. Вместе с тем такой контроль осуществляется в отношении закупок для обеспечения нужд РФ, субъекта РФ или муниципальных нужд. В том случае, если закупки осуществлялись за счет предоставленных публично-правовому образованию межбюджетных трансфертов, то и получатели бюджетных средств, и бюджетные и автономные учреждения, которым доводились субсидии за счет средств МБТ, будут являться объектами контроля органа ВГФК – получателя средств бюджета, из которого эти МБТ предоставлялись, в том числе контроля в сфере закупок, того уровня бюджета, из которого предоставлялись МБТ. В то же время в бюджетных и автономных учреждениях будут только закупки, осуществляемые за счет предоставленных им субсидий.

Например, если за счет средств целевого МБТ из федерального бюджета субсидии предоставлены бюджетным и автономным учреждениям субъекта РФ, эти учреждения будут являться объектами контроля органов Федерального казначейства в рамках полномочий по осуществлению ВГФК, но только в части использования средств целевых МБТ. Перечень полномочий по контролю в сфере закупок является исчерпывающим и установлен непосредственно ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ. При этом в этой части Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, то есть, по сути, в целях обеспечения принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного ст. 34 БК РФ. В свою очередь, в ст. 34 БК РФ речь идет о соблюдении принципа эффективности исключительно участниками бюджетного процесса при исполнении ими бюджетных полномочий, которые являются безусловными объектами контроля органа ВГФК. Бюджетные и автономные учреждения проверяются на предмет соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении субсидий, государственных (муниципальных) контрактов.

Вопрос о необходимости определения непосредственно в БК РФ критериев квалификации ущерба является дискуссионным. Дело в том, что четкое определение данного понятия может сыграть отрицательную роль в том случае, если явно выраженные негативные последствия, не подпадая под буквальное толкование определения понятия "ущерб", не смогут быть квалифицированы контрольным органом в качестве такового. То есть введение четкой терминологии может повлечь существенное ограничение случаев квалификации нарушений. Нецелесообразность введения соответствующей терминологии непосредственно в БК РФ на данном этапе объясняется многообразием повлекших ущерб нарушений, допущенных как в результате несоблюдения порядка исполнения обязательств, так и в результате нарушения требований НПА, обусловливающих расходные обязательства. В этой связи имеет смысл норму об ущербе сначала "загрузить" в стандарты ВГФК, а затем с учетом результатов правоприменительной практики предусмотреть данное понятие в БК РФ.

В соответствии со ст. 270.2 БК РФ в предписание включается не требование о возмещении учреждением ущерба, а требование о принятии мер по возмещению причиненного ущерба. И точность формулировки в этом случае имеет принципиальное значение. Особенности финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений не позволяют им направить на возмещение ущерба те средства, которые получены из бюджета. Поэтому непосредственно в ФСВГФК "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований" прямо предусмотрено, что в предписании должно содержаться требование о принятии учреждением объектом контроля мер, предусматривающих направление учреждением требований о возврате средств к юридическим или физическим лицам, необоснованно их получившим, и (или) виновным должностным лицам, в том числе путем осуществления претензионно-исковой работы.

В казенных учреждениях ущерб за счет бюджетной сметы не может быть возмещен. Бюджетные и автономные учреждения на возмещение ущерба могут направить исключительно собственные средства (от приносящей доход деятельности) или от виновных лиц. Механизм возмещения ущерба для учреждения трудозатратный. Но это как раз должно быть стимулом для повышения учреждением эффективности предварительного контроля – минимизации рисков негативных последствий при использовании ресурсов, что, по сути, является основной целью внутреннего контроля фактов хозяйственной жизни, обязанность организации которого возлагается на учреждение в соответствии со ст. 19 Закона № 402-ФЗ, а также в соответствии со ст. 160.2-1 БК РФ применительно к органам власти и казенным учреждениям.

Предметом регулирования ведомственных стандартов может быть то, что прямо не урегулировано федеральными стандартами, утвержденными Правительством РФ. Так, например, ФСВФК "Планирование проверок, ревизий и обследований" предусмотрен исчерпывающий перечень тематик контрольных мероприятий. Соответственно, такой перечень не может быть дополнен положениями ведомственного стандарта. В то же время нет запрета на указание в той теме, которая включена в перечень, дополнений в целях детализации "общих формулировок", то есть, по сути, адаптации для проведения конкретного контрольного мероприятия.

Другой пример – ФСВФК "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований", который устанавливает четкие сроки принятия решений при направлении объектам контроля предписаний и представлений, не регламентируя при этом процедуру принятия таких решений. Соответственно, механизм принятия указанных решений как раз может быть установлен в рамках ведомственного стандарта.

Нецелевое использование бюджетных средств относится к нарушениям, устранить которые не представляется возможным. Возмещение ущерба в данном случае будет устранением негативных последствий нарушения. В Представление органа ВГФК включается информация обо всех допущенных нарушениях, как устраняемых, так и не устраняемых. Исключение из данного правила – нарушения, устраненные учреждением самостоятельно до включения его органом ОВГФК в акт проверки. Но если речь идет о нарушении, которое устранить невозможно, то результатом рассмотрения объектом контроля Представления будет принятие мер для устранения причин и условий такого нарушения в целях недопущения аналогичных нарушений впредь. Требование о возмещении ущерба включается органом ВГФК в Предписание, а не в Представление.

Однозначно говорить о том, что при условии выполнения задания не нужно анализировать направления расходов за счет средств субсидии, нельзя. На любые уставные цели деятельности учреждения может быть потрачена экономия такой субсидии при условии, что расходы предусмотрены Планом ФХД. В остальных случаях необходимо анализировать обстоятельства, при которых субсидия была направлена на цели, напрямую не связанные с выполнением задания. В том случае, если речь идет о расходах, которые прямо не предусмотрены в составе нормативных затрат или прямая их взаимосвязь с выполнением задания неочевидна, аргументом в пользу учреждения может послужить то обстоятельство, что без осуществления таких расходов выполнение задания было бы либо затруднительно, либо вовсе невозможно.

Да, такое уточнение было необходимо для того, чтобы подход к определению процента искажения показателя отчетности был единообразным. Такой процент должен определяться отношением искаженного показателя к показателю итоговой строки (валюте) баланса или итоговой строки отчета о финрезультатах.