О РАЗГРАНИЧЕНИИ СОСТАВОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ СЕРТИФИКАЦИИ И СТАНДАРТИЗАЦИИ ПРОДУКЦИИ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Статья посвящена практическим вопросам квалификации двух на первый взгляд схожих составов административных деликтов в сфере сертификации и стандартизации продукции. Автор проанализировал составы правонарушений и провел сравнительную характеристику статей КоАП РФ, определив место норм об административной ответственности за такие правонарушения в общей системе противодействия обороту нелегальной продукции на потребительском рынке. Рассмотрены различные аргументы и позиции судов и с учетом складывающейся арбитражной практики описаны правила квалификации и критерии применения соответствующих норм КоАП РФ.

В практике арбитражных судов нередко возникает вопрос о разграничении составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке) и ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ (реализация сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована).

Из содержания вышеуказанных административно-правовых норм следует, что обе части ст. 14.4 КоАП РФ являются специальными нормами по отношению к соответствующим частям ст. 19.19 КоАП РФ.

Следует обратить внимание на то, как сформулирован состав административного правонарушения в ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ. Это "нарушение обязательных требований государственных стандартов при реализации (поставке, продаже) продукции". При сопоставлении ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ возникает вопрос о соотношении составов правонарушений, закрепленных в названной статье. В частности, является ли реализация сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована, частным случаем нарушения обязательных требований государственных стандартов при реализации продукции? Соответственно можно ли рассматривать ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ в качестве общей нормы по отношению к ч. 2 названной статьи?

Юридические и физические лица обязаны обеспечивать соответствие продукции требованиям технических регламентов в силу положений ст. 28 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) и постановления Правительства РФ от 19.01.1998 N 55 "Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации". Они должны выпускать в обращение продукцию, подлежащую обязательному подтверждению соответствия, только после осуществления такого подтверждения соответствия, а также приостанавливать или прекращать реализацию продукции, если срок действия сертификата соответствия или декларации о соответствии истек, приостановлен или прекращен.

Согласно ст. 20 Федерального закона N 184-ФЗ обязательное подтверждение соответствия, осуществляемое в целях удостоверения соответствия продукции и процессов ее реализации техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров, возможно в форме принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации. При этом под формой подтверждения соответствия вышеназванный закон понимает определенный порядок документального удостоверения соответствия продукции, процессов реализации требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона N 184-ФЗ обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям этого регламента. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории РФ. Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов. Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения соответствия и действуют на всей территории РФ. При этом ст. 28 Федерального закона N 184-ФЗ позволяет заявителю выбирать форму и схему подтверждения соответствия, предусмотренные для определенных видов продукции соответствующим техническим регламентом.

Исходя из содержания ст. 24—26 Федерального закона N 184-ФЗ различие между двумя этими формами обязательного подтверждения соответствия состоит в следующем. Декларация о соответствии составляется заявителем самостоятельно и затем регистрируется в едином реестре деклараций соответствия федеральным органом исполнительной власти. В то время как сертификат соответствия выдается заявителю органом по сертификации, который ведет реестр выданных им сертификатов соответствия.

Федеральный закон N 184-ФЗ понимает под сертификацией форму осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов(*1), положениям стандартов(*2), сводов правил(*3) или условиям договоров. При этом под стандартизацией понимается деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Исходя из изложенного постараемся уточнить, в каком именно значении в ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ употреблен термин "государственный стандарт": как вид документа или как общее понятие, включающее в себя стандарты, правила, условия и прочее.

Допустим, что в ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ законодатель понимает термин "государственный стандарт" как вид документа, то есть ГОСТы. Следовательно, в случае нарушения ГОСТов ответственность наступает по ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ, а при нарушении нормативных документов, на соответствие которым продукция сертифицирована, ответственность наступает по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Вместе с тем такой вывод представляется сомнительным, поскольку сертификация продукции может проводиться в том числе и на соответствие требованиям ГОСТов. И данное обстоятельство тоже требует разрешения вопроса о том, какой состав правонарушения является специальным, а какой — общим.

Следует обратить внимание на то, что ответственность по ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ наступает за нарушение обязательных требований ГОСТов при реализации продукции, в то время как ответственность по ч. 2 указанной статьи наступает за реализацию сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована. То есть ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ требует установления нарушения стандартов, содержащих обязательные для применения и исполнения требования к процессу реализации продукции, а ч. 2 данной статьи предполагает установление несоответствия реализуемой продукции, в отношении которой имеется сертификат либо декларация о соответствии, обязательным требованиям технических регламентов, стандартов, сводам правил.

Таким образом, ч. 1 и ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ предусматривают самостоятельные составы административных правонарушений, которые не соотносятся между собой как общий и специальный составы правонарушений.

В ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за реализацию (продажу) населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке. При этом представляется, что здесь имеются в виду два случая: реализация (продажа) населению товаров, не соответствующая требованиям стандартов, и реализация (продажа) населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке. Как следует из смысла ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ, реализация (продажа) товаров населению, не соответствующая требованиям стандартов, является специальным составом правонарушения по отношению к нарушению обязательных требований государственных стандартов при реализации товаров. В этом случае квалифицирующим признаком является реализация продукции в сфере розничной торговли конкретному потребителю (населению) с нарушениями обязательных требований стандартов.

Из ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ не представляется возможным однозначно установить соотношение состава правонарушения в виде реализации населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке, с составом правонарушения, состоящим в реализации сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована.

При сравнении конструкций объективной стороны указанных составов административных правонарушений общими признаками являются: реализация товара в форме предложения к продаже или продажи; несоответствие товара (продукции) требованиям нормативных документов. Между тем данные составы различаются квалифицирующими признаками. В ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ законодатель предусмотрел, что ответственность за реализацию сертифицированной продукции наступает только в том случае, когда реализуемая продукция не соответствует требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована. Ответственность по ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ наступает за реализацию потребителю товара как сертифицированного, так и несертифицированного. При этом деяние образует данный состав правонарушения только в том случае, если товар не соответствует нормативным документам по качеству, комплектности или упаковке.

Кроме того, анализируемые составы правонарушений различаются по объекту посягательства. Закрепленный в ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ состав правонарушения охраняет установленный государством порядок обязательной сертификации. Между тем состав правонарушения, предусмотренный в ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, направлен на защиту прав потребителя при приобретении им товара, не соответствующего по качеству, комплектности и упаковке требованиям нормативных документов. Безусловно, часть таких требований установлена в технических регламентах. Вполне возможна ситуация, когда проверяющие должностные лица устанавливают факт продажи потребителю сертифицированного товара, но не соответствующего по качеству требованиям нормативного документа, на соответствие которым данный товар сертифицировался.

При разрешении указанного вопроса в практике арбитражных судов сложились два противоположных подхода.

Если в качестве квалифицирующего признака, позволяющего разграничить обозначенные составы правонарушений, взять только реализацию сертифицированной продукции, то в случае, когда будет осуществляться продажа потребителю сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована, лицо, реализующее указанную продукцию, следует привлекать к ответственности по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Данная позиция нашла свое отражение в арбитражной практике (постановления ФАС УО от 02.05.2006 N Ф09-3241/06-С1; ФАС СКО от 08.08.2006 N Ф08-3368/2006-1459А; ФАС СКО от 24.05.2007 N Ф08-3021/2007-1260А, ФАС СКО от 03.04.2007 N Ф08-1566/2007-678А, ФАС СКО от 29.05.2007 N Ф08-2596/2007-1080А; ФАС ПО от 15.11.2007 N А55-6131/2007; ФАС ЗСО от 28.09.2006 N Ф04-6424/2006(26971-А03-29), ФАС ЗСО от 20.09.2007 N Ф04-6409/2007(38145-А03-29)). Представленная в этих судебных решениях позиция обосновывается следующими аргументами.

При квалификации административного правонарушения необходимо исходить из субъектного состава возникших правоотношений, существа правонарушения, объективной стороны состава правонарушения и характера применяемого законодательства.

Объектом посягательства по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ являются правила обязательной сертификации продукции и услуг, а субъектами — не только органы государственного контроля, но и все участники правоотношений, указанные в Федеральном законе N 184-ФЗ, включая предпринимателей, реализующих продукцию, требующую обязательной сертификации. В данном случае правонарушение осуществляется в отношении сертифицированной продукции.

Если ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за продажу населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, то ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов.

Таким образом, правонарушение, совершенное предпринимателем при реализации потребителям товара, не соответствующего требованиям стандартов, но с сертификатом соответствия, удостоверяющим безопасность этого товара, следует квалифицировать по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, поскольку диспозиция данной нормы предусматривает ответственность за реализацию сертифицированной продукции, не отвечающей нормативным требованиям.

Следует отметить, что некоторые суды, поддерживая в целом приведенный подход, отказывают в удовлетворении требований контролирующего органа о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ в связи с отсутствием вины лица в совершенном правонарушении. При этом, по мнению суда, об отсутствии вины лица в данном правонарушении свидетельствует то обстоятельство, что у предпринимателя отсутствуют специальные знания, без которых у него нет возможности определить соответствие реализуемой им сертифицированной продукции требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована. Так, признается, что нарушения требований ГОСТов не являлись результатом деятельности предпринимателя, их выявление стало возможным только в результате специальных исследований в условиях специализированного экспертно-испытательного учреждения. Указывается также на наличие у предпринимателя всех необходимых документов, подтверждающих качество реализуемого им товара и его соответствие обязательным требованиям, и отсутствие технической и иной возможности выявления несоответствия продаваемого товара ГОСТам (постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2007 N А41-К2-6194/07; постановление ФАС МО от 10.10.2007 N КА-А41/10162-07).

Заслуживает внимания вывод арбитражного суда, согласно которому объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, является действие в виде реализации товаров, а не их производства. Федеральным законом N 184-ФЗ не предусмотрен государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов на стадии производства. Исходя из субъектного состава и существа административных правонарушений, регламентированных ст. 19.19 КоАП РФ, характера применяемого законодательства, не предусматривающего каких-либо отношений между потребителем и изготовителем (продавцом), данные административные правонарушения нельзя рассматривать как нарушающие законодательство о защите прав потребителей (постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2006 N А41-К2-11687/06).

Кроме того, в рамках указанного подхода существует точка зрения, что состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, будет иметь место только при фактическом несоответствии реализуемой продукции тем техническим условиям, на которые содержится ссылка в самих сертификате или декларации соответствия. Несоответствие спорной продукции иным техническим условиям, применение которых обязательно при производстве этой продукции, образует самостоятельный состав правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ (постановление ФАС ДВО от 01.03.2006 N Ф03-А73/06-2/9).

Если же в качестве квалифицирующего признака взять реализацию в сфере розничной торговли конкретному потребителю (населению) сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована, тогда такого продавца следует привлечь к ответственности по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.

Подобный подход также имеет место в практике арбитражных судов, в соответствии с которой ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за реализацию (продажу) населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке, является специальной нормой по отношению к ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ (постановления ФАС ВВО от 27.12.2007 N А17-4615/2007; ФАС ЗСО от 09.08.2007 N Ф04-5508/2007(37126-А03-43); ФАС УО от 19.07.2006 N Ф09-6117/06-С1; ФАС ЗСО от 15.02.2007 N Ф04-234/2007(31211-А03-43); ФАС УО от 31.05.2006 N Ф09-4567/06-С1). В обоснование данной позиции приводятся следующие аргументы.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, состоит в нарушении правил обязательной сертификации, то есть в реализации сертифицированной продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована. Объектом данного правонарушения является защита прав и законных интересов потребителей товара, государственный порядок управления в сфере стандартизации и сертификации. При этом ответственность за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, наступает только в случае отсутствия специальных норм.

Частью 1 ст. 14.4 КоАП предусмотрена ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг населению, не соответствующих требованиям стандартов по качеству, комплектности и упаковке. Тем самым ответственность за правонарушения, посягающие на права потребителей и интересы государства в области предпринимательской деятельности, защищенные установленными государством требованиями стандартов, устанавливается статьей 14.4 КоАП РФ. Составы административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, могут иметь место, если совершенные предпринимателем правонарушения не подпадают под признаки состава административного правонарушения, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ.

В то же время административная ответственность по ч. 1 и ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ предусмотрена за нарушение обязательных требований государственных стандартов и за нарушение правил обязательной сертификации соответственно, кроме случаев, предусмотренных, в частности, ст. 14.4 КоАП РФ.

Таким образом, при розничной продаже населению товаров, не соответствующих требованиям стандартов, в том числе сертифицированных товаров, не отвечающих требованиям нормативных документов, на соответствие которым они сертифицированы, отсутствуют признаки административного правонарушения против порядка управления, предусмотренного ст. 19.19 КоАП РФ. В связи с чем действие нормы ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ не распространяется на продажу товаров населению в рамках розничной торговли, и административная ответственность за совершение данного правонарушения предусмотрена ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.

Следовательно, арбитражным судам в ходе рассмотрения заявлений о привлечении к административной ответственности за нарушения обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации товаров необходимо учитывать то обстоятельство, что правонарушение совершено в сфере розничной продажи таких товаров населению и его следует квалифицировать по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ как специальное по отношению к ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

В рамках указанного подхода встречается позиция, согласно которой арбитражные суды, не возражая относительно квалификации правонарушения по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, отказывают в удовлетворении требований контролирующего государственного органа по той причине, что субъектом ответственности по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ является только производитель продукции, а не продавец. К такому выводу суды приходят в результате следующих рассуждений.

Исходя из субъективного состава и существа административных правонарушений, регламентированных ст. 19.19 КоАП РФ, данные нормы должны применяться к правоотношениям, возникающим при производстве продукции, ее поставке и сертификации, и распространяться на производителей продукции. Продукция рассматривается как результат производственной деятельности. При решении вопроса о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 19.19 КоАП РФ, следует исходить из того, что продавцы не являются производителями продукции и самостоятельно ее не сертифицируют. Это позволяет сделать вывод об отсутствии в действиях продавцов состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ (решения Арбитражного суда Костромской области от 22.11.2007 N А31-5314/2007-23, от 16.10.2007 N А31-4792/2007-16, от 29.11.2007 N А31-5575/2007-23).

Представляется, что второй подход является более обоснованным, поскольку из буквального толкования рассматриваемых норм КоАП РФ следует, что ст. 14.4 КоАП РФ является специальной по отношению к ст. 19.19 КоАП РФ по признаку продажи товаров населению. Хотя при таком толковании критерия "продажи населению" возникает вопрос, достаточно ли для констатации указанного критерия установить возможность реализации товара неопределенному кругу потребителей (товар выставлен на прилавок) либо необходимо дополнительно установить сам факт реализации конкретному потребителю.

*1) Технический регламент — документы, принятые в предусмотренном законом порядке, которые устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (к продукции и процессу ее реализации).

*2) Стандарты — документы, которые в целях добровольного многократного использования устанавливают характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов реализации, а также могут содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

*3) Своды правил — документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования реализации продукции и который применяется на добровольной основе.