- Антон Германович, в этом году завершается действие Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006-2008 гг. Можно ли говорить о предварительных итогах исполнения этого документа?

- Основными направлениями повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006-2008 годы были определены: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественными финансами, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов. По сути, все основные положения Концепции выполнены.

Напомню, что этот документ принимался в период разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому основной упор в Концепции делался на оказание поддержки регионам и муниципалитетам в прохождении этого этапа. Можно сказать, что главное удалось: полномочия, которыми наделены субъекты РФ и, особенно, муниципалитеты обеспечены финансовыми ресурсами.

Всего 3-4 года назад велись ожесточенные дискуссии на тему, а смогут ли вообще муниципальные образования иметь собственные бюджеты и выполнять полномочия, которые определены законодательством для этого уровня власти. Сегодня можно с уверенностью сказать: да, они смогли. Доходы бюджетов местных органов власти, как и доходы бюджетов субъектов РФ, растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Так, в 2007 г. налоговые и неналоговые доходы (без учета финансовой помощи) региональных бюджетов выросли на 28,5%, местных - на 28%.

Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с гораздо более низким качеством.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами РФ и муниципалитетами их полномочий.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях. Приведу лишь один пример: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала.

Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты, в том числе, благодаря им.

Одновременно с этим, в период действия Концепции, принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов. Участники, получившие наивысшие оценки, удостоились финансового поощрения.

Конечно, за годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений, в частности за период действия Концепции, качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.

- Каких изменений в сфере межбюджетных отношений можно ожидать в ближайшее время?

- Сейчас готовится новый вариант Концепции развития межбюджетных отношений на 2009-2012 годы. Предполагается, что в ней будут упорядочены сложившиеся в настоящее время межбюджетные трансферты, а также особое внимание будет уделено прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности их расходования.

В настоящее время существует большое количество видов межбюджетных трансфертов. Одних субсидий - более 80. Минфин России предлагает сократить количество форм и видов перечислений средств субъектам РФ из федерального бюджета, сосредоточившись на выравнивающей финансовой помощи и предоставив регионам больше прав в использовании межбюджетных трансфертов, а также создавая через них стимулы применять передовые принципы управления финансами.

Логика, которой мы следуем, делая такое предложение, на мой взгляд, проста и понятна: ежегодный прирост доходов региональных бюджетов за последние три года составлял почти 30%, поэтому дальше осуществлять помощь в выполнении субъектами РФ их полномочий, наверное, не совсем правильно. Тем более, что некоторые субсидии, введенные в конкретное время и в конкретных условиях, свою задачу выполнили.

Приведу всего два примера. Много трансфертов сложилось в социальной сфере: и субсидии на выплату детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий, и софинансирование пособий ветеранам ВОВ и труженикам тыла. Субсидия на выплату детских пособий была введена, когда в регионах по ним была большая задолженность, которая теперь ликвидирована.

Субсидия на поддержку регионов по выплатам малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий вводилась, когда уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) был значительно ниже экономически обоснованных затрат на предоставление этих услуг. Субсидия из федерального бюджета должна была стимулировать повышение уровня оплаты населением ЖКУ в регионах, и она свое предназначение выполнила. Сейчас большинство субъектов РФ перешло либо на 100-процентный уровень оплаты ЖКУ от экономически обоснованных затрат, либо приближается к этому уровню. Получается, что теперь регионы справились с решением этой задачи.

Ныне перед федеральным бюджетом стоят чрезвычайно масштабные задачи. В частности, транспортная проблема, превратившаяся в инфраструктурное ограничение для роста экономики. Минтранс предложил многоцелевую программу развития и строительства дорог, на реализацию которой из федерального бюджета требуется значительное увеличение средств. Существуют еще проблемы модернизации вооруженных сил, пенсионной реформы и т.д.

В такой ситуации встает вопрос: что более необходимо федеральному бюджету - сконцентрироваться на федеральных обязательствах или продолжать софинансировать обязательства субъектов РФ, которые имеют неплохую собственную доходную базу? Для нас ответ очевиден, поэтому Минфин России выступает за постепенную переориентацию средств субсидий на федеральную составляющую, т.е. сокращение объема субсидий при сохранении основного объема выравнивающей финансовой помощи из ФФПР. Это - обязанность федерального центра, такая же, как другие федеральные полномочия.

Должен признать, что не всегда позиция Минфина России совпадает с позицией федеральных ведомств, оказывающих поддержку регионам в различных областях - в сельском хозяйстве, в социальной и, особенно, в инвестиционной сферах. Компромисс будет найти непросто, но, с государственной точки зрения, сделать это необходимо.

Поэтому, повторю, Минфин России и предлагает: во-первых, оптимизировать объем субсидий субъектам РФ, а, во-вторых, сократить количество «ручейков», которые текут в региональные бюджеты с тем, чтобы сделать едиными принципы распределения финансовых средств, а также упорядочить количество видов предоставления финансовой помощи. Можно создать «объединенные» субсидии, которые направлялись бы субъектам РФ, например, на поддержку социальной или инженерной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.д. При этом регионы самостоятельно могли бы определять направления расходования этих средств. Распределяться такие «объединенные» субсидии должны с учетом обеспеченности той или иной региональной инфраструктуры и с учетом показателя бюджетной обеспеченности региона.

Эти предложения Минфина России будут учитываться при подготовке новой Концепции развития межбюджетных отношений на 2009-2012 годы. Ее первый вариант предполагается обсудить с региональными финансистами на ежегодном семинаре, который состоится в мае-июне, а осенью уже окончательный вариант представить в Правительство РФ.

- Как эти планы Минфина России согласуются с тем, что в федеральном бюджете на 2008-2010 гг. заложены конкретные объемы финансовой помощи регионам? Не повлечет ли за собой такое объединение «социальных» субсидий сворачивание мероприятий в этой сфере на региональном уровне?

- Естественно, если региону будет предоставляться «объединенная» социальная субсидия, то с него потом и будет спрашиваться результат его социальной политики, например, у региона не должно быть задолженности по социальным выплатам и по зарплате. Субъект РФ должен выполнять рекомендации федерального центра по переходу на нормативно-душевое финансирование и т.д. Все эти позиции необходимо закладывать в соглашение между федеральными ведомствами и субъектами РФ. Помимо констатации условий взаимодействия, такие соглашения должны, на мой взгляд, побуждать регионы реформировать отрасли своей экономики.

Предложенные изменения возможно реализовать и в рамках трехлетнего бюджета, поскольку не все субсидии распределены между субъектами РФ на первый и второй годы планового периода.

- Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 г., объем их профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, т.е. у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4, а дефицитных выросло на 3. Как Вы прокомментируете эти цифры?

- Судить о состоянии финансов по дефицитности или профицитности не совсем правильно. Профицит мог образоваться потому, что регион получил финансовую помощь или дополнительные доходы в IV квартале и не успел потратить эти деньги. Дефицит же мог возникнуть в результате произведенного регионом заимствования на реализацию инвестиционного проекта. Это касается в первую очередь сильных регионов, активно действующих на рынке заимствований или выпускающих собственные облигационные займы, финансирующих за счет привлеченных средств свои инфраструктурные проекты.

На наш взгляд, более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

- Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу. Каково Ваше мнение по этой проблеме?

-  Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, т.е. уровень бюджетных доходов надушу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать - путем развития экономического потенциала регионов.

В связи с этим можно привести пример Республики Тыва, одного из высокодотационных субъектов РФ (в объеме доходов бюджета финансовая помощь из федерального бюджета приближается к 90%). С тем, чтобы повысить собственную доходную базу республики, там намечено реализовать ряд инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда. Эти средства, по сути, являются катализатором для привлечения в экономику региона инвесторов - им уже придется начинать не на пустом месте. Придут инвесторы - возрастет экономический потенциал, а, значит, увеличится доходная база бюджета региона.

Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

Особенно наглядно эта ситуация проявляется на уровне муниципальных образований. Например, поселению, у которого нет собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

- По мнению некоторых ученых и специалистов-практиков, за три года действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов, переданных на местный уровень, увеличился в 1,5 раза, а доходная база местных бюджетов не пересматривалась, в результате чего вновь возникают «нефинансируемые мандаты». Насколько эти утверждения соответствуют действительности?

-  Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения о передаче каких-либо полномочий с одного уровня бюджетной системы РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. Те, кто говорят, что мы напринимали законов, обременяющих муниципалитеты, а доходных источников не дали, неправы. Дело в том, что в последнее время, действительно, некоторые региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» - не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь - в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов - с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений - с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях - с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов.

- Начал действовать Фонд содействия реформи­рованию ЖКХ. Каким образом средства из него смогут получить регионы и муниципалитеты?

- Особенность Федерального закона о Фонде содействия реформированию ЖКХ как раз в том и состоит, что он предельно четко и детально определил процедуры и механизм предоставления средств. Это закон прямого действия. Главная задача Фонда - именно содействие реформе, т.е. деньги регионы смогут получить за выполнение определенных условий в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Процедуру для получения субсидий уже прошли 42 субъекта РФ. Удовлетворена первая заявка-деньги пошли в Челябинскую область. На днях состоялось решение об открытии финансирования Калужской и Кемеровской областям. Благодаря средствам Фонда 2 миллиона жителей нашей страны в этом году улучшат свои жилищные условия.

Беседу вела Т.Н. Васильева