Обязательное страхование: налог или нет?

Ныне действующее законодательство предусматривает несколько видов обязательного страхования, в том числе такие, как пенсионное и медицинское страхование. Последнее в соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Отношения, связанные с обязательным страхованием, законодательно регулируются в РФ с начала 1990-х годов. Формально платежи во внебюджетные фонды не приравнивались (и до настоящего времени не приравниваются) к налогам и по существу их правовая природа не была определена в законе. С одной стороны понятно, что отношения по обязательному пенсионному и обязательному медицинскому страхованию не могут рассматриваться через призму гражданского законодательства, поскольку не соответствуют определенному в статье 935 ГК РФ понятию обязательного страхования¹. С другой стороны, взносы на обязательное медицинское и пенсионное страхование не включены в перечень налогов ни в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", ни в Налоговом кодексе РФ². Вместе с тем, на "налоговый характер" взносов во внебюджетные фонды неоднократно указывалось в судебных актах различного уровня. Так, например, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 февраля 1998 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов" отметил, что в действующем законодательстве не раскрыта социально-правовая природа страховых взносов, хотя некоторые содержательные признаки их названы - установление законом, обязательность и целевой характер. "Указанные признаки страховых взносов не позволяют, однако, отграничить их от налогов, сборов, других платежей, которые, согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", также представляют собой "обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами". Более того, содержание и характер норм о порядке регистрации плательщиков страховых взносов, о порядке и сроках уплаты страховых взносов, о мерах ответственности плательщиков, об осуществлении Пенсионным фондом Российской Федерации контроля за своевременной и полной их уплатой плательщиками с участием органов Государственной налоговой службы Российской Федерации, о наделении этого Фонда при взыскании в бесспорном порядке недоимок по страховым взносам с работодателей-организаций правами, предоставленными налоговым органам, по взысканию не внесенных в срок налогов и налоговых платежей, сближают страховые взносы с налоговыми платежами". В судебно-арбитражной практике вопрос правовой квалификации взносов во внебюджетные фонды решался, как правило, аналогично³.

С принятием главы 24 Налогового кодекса РФ "Единый социальный налог" и включением в состав ЕСН взносов во внебюджетные фонды сомнения в налоговой природе этих платежей, вроде бы, окончательно отпали. Но только на первый взгляд.

1. Обязательное пенсионное страхование

Федеральным законом N 167-ФЗ от 15.12.2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" с 01.01.2002 года введено обязательное пенсионное страхование.

Как показано выше, к 2001 году взносы в государственные внебюджетные фонды совершенно однозначно воспринимались как налоговые платежи (а точнее, - налоги). Федеральный закон N 167-ФЗ от 15.12.2001 г. в этом смысле отчасти следует сложившейся практике. Так, в соответствии со ст. 2 этого Закона "правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом". Более того, в статье 10 Закона употреблены характерные исключительно для налогового законодательства термины "объект" и "база"⁴, причем эти элементы налогообложения применительно к обязательному пенсионному страхованию идентичны объекту налогообложения и налоговой базе по ЕСН.

Однако при более внимательном прочтении можно заметить некоторые детали, свидетельствующие о нежелании законодателя отождествлять взносы по обязательному пенсионному страхованию с налогом. В первую очередь, это следует из данного в статье 3 Закона определения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в соответствии с которым под страховыми взносами признаются "индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете". Итак, в Законе декларируется индивидуальная возмездность страховых взносов. Поскольку указанный признак характерен именно для налогов (см. п. 1 ст. 8 НК РФ), очевидно, что единственной целью, которую может преследовать процитированное определение, является отграничение понятия "взнос на обязательное пенсионное страхование" от понятия "налог". Сугубо формальный характер этого положения Закона подчеркивает тот факт, что для работодателя взносы в ПФР никак не могут быть признаны возмездными. Аналогичная цель (разграничение понятий), судя по всему, преследуется и в статье 23 Федерального закона N 167-ФЗ, где такой элемент налогообложения, как налоговый период, именуется "расчетным периодом".

Таким образом, формальными средствами законодатель пытается исключить саму возможность признания взносов по обязательному пенсионному страхованию налогом. Ведь если такие взносы являются налогом, то в соответствии с пунктом 5 статьи 3 НК РФ они могут быть установлены исключительно Налоговым кодексом.

2. Обязательное медицинское страхование

В отношении обязательного медицинского страхования возникают проблемы несколько иного рода.

Согласно статье 1 Федерального Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Это положение федерального законодательства нашло свое отражение, в частности, в п. 2.4. Правил обязательного медицинского страхования населения города Москвы, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 26.02.2002 г. N 141-ПП, согласно которым МГФОМС обеспечивает всеобщность обязательного медицинского страхования на территории г. Москвы.

Ст. 6 ФЗ РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" определяет, что нормы, касающиеся обязательного медицинского страхования, устанавливаемые указанным Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами, распространяются на работающих граждан с момента заключения с ними трудового договора.

Право граждан на бесплатную медицинскую помощь является конституционным. Статья 41 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Исходя из сказанного можно сделать вывод, что право граждан на медицинское страхование не может быть нарушено ни при каком условии, в том числе и в случае, когда лицо работает в организации, использующей льготы по единому социальному налогу в соответствии со ст. 239 Налогового кодекса РФ, и не уплачивающей в связи с этим взносы на ОМС в составе этого налога. Иначе нарушался бы конституционный принцип равенства всех граждан, так как работники организаций, освобожденных от страховых взносов, находились бы в менее благоприятных условиях по отношению к неработающим гражданам и работникам организаций, уплачивающих взносы в общем порядке.

В соответствии со ст. 2 ФЗ РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" страхователями при обязательном медицинском страховании являются: для неработающего населения - органы власти субъектов РФ и местного самоуправления; для работающего населения - организации, лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, и лица свободных профессий.

Однако ни федеральное, ни региональное законодательстве не определяет, кто именно выступает в качестве страхователя в отношении работников организаций, на законных основаниях не уплачивающих ЕСН.

Федеральный закон N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" в качестве принципа осуществления обязательного социального страхования устанавливает его всеобщий обязательный характер. Таким образом, граждане должны быть застрахованы - и это требование является обязательным не только для работодателей - страхователей, но и для страховщиков. Право на получение страхового обеспечения не ставится законодателем в зависимость от того, является ли их работодатель плательщиком единого социального налога.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 6 указанного Федерального закона субъектами обязательного социального страхования являются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Под страхователями Закон понимает организации любой организационно-правовой формы, а также граждан, обязанных в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы (обязательные платежи).

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством организации, освобожденные от уплаты ЕСН, не могут быть признаны страхователями по ОМС, поскольку в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования такие организации не обязаны уплачивать страховые взносы (обязательные платежи).

В соответствии со статьей 5 Федерального Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" каждый гражданин, в отношении которого заключен договор медицинского страхования или который заключил такой договор самостоятельно, получает страховой медицинский полис. Страховой медицинский полис представляет собой документ, удостоверяющий факт того, что гражданин является застрахованным лицом, т.е. является субъектом отношений по обязательному мед. страхованию. Полис предъявляется гражданином медицинскому учреждению для получения бесплатной медицинской помощи. Иных документов, дающих возможность такого подтверждения, законодательство не предусматривает. Хотя законодательно возможность получения бесплатной медицинской помощи напрямую не связана с предъявлением страхового полиса, но фактически наличие у гражданина страхового мед. полиса - единственная возможность воспользоваться бесплатной мед. помощью. Более того, действующие в ряде субъектов РФ правила прямо предусматривают это. Так, например, п. 6.4. Постановления Главы администрации Ивановской области от 06.08.1999 г. N 501 "О мерах по реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" на территории Ивановской области" прямо устанавливает, что "при обращении за медицинской помощью застрахованные обязаны предъявлять страховой медицинский полис вместе с документом, удостоверяющим личность".

Таким образом, при отсутствии полиса гражданин фактически не может реализовать свое конституционное право на бесплатную медицинскую помощь.

Поскольку по изложенным выше причинам организации, на законном основании не уплачивающие ЕСН, в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" не являются субъектами обязательного медицинского страхования (страхователями), территориальные фонды ОМС по формальным основаниям могут отказывать таким работодателям в заключении с ними договоров обязательного медицинского страхования (и, как показывает практика, зачастую именно так и поступают). Следовательно работники таких организаций автоматически по формальным основаниям не могут быть признаны застрахованными по ОМС и фактически лишаются возможности получения страхового медицинского полиса и как следствие ? бесплатной медицинской помощи.

В связи с изложенным интересным выглядит вопрос о том, что представляет собой договор обязательного медицинского страхования. Субъекты обязательного социального страхования (ст. Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования") - это Страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Субъектами медицинского страхования являются: 1) гражданин; 2) страхователь; 3) страховая медицинская организация; 4) медицинское учреждение⁵. Именно их называет в качестве сторон договора часть 1 статьи 4 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Вместе с тем часть 2 указанной статьи называет сторонами договора страхователя и страховую медицинскую организацию.

Фактически остается непонятным, кто же именно является сторонами договора обязательного медицинского страхования. Правила обязательного медицинского страхования населения г. Москвы говорят о трех субъектах договора: МГФОМС, Страхователе и Страховой медицинской организации. Судебными инстанциями в качестве таких сторон определены именно четыре субъекта - гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение⁶.

Момент возникновения отношений по медицинскому страхованию Закон "О медицинском страховании граждан в РФ" не определяет. Поэтому следует руководствоваться общими положениями ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". По ст. 9 этого Закона отношения по обязательному социальному страхованию возникают:

• у застрахованных лиц - по всем видам обязательного страхования с момента заключения трудового договора с работодателем;
• у страхователя (работодателя) - по всем видам социального страхования с момента заключения с работником трудового договора;
• у страховщика - с момента регистрации страхователя в исполнительных органах страховщика, которая является обязательной.

Указанные нормы ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", который выступает базовым для всех видов обязательного страхования, в т.ч. и медицинского, являются императивными и не предусматривают иные основания возникновения отношений по социальному страхованию. Договор как основание возникновения рассматриваемых правоотношений в Законе не упоминается.

Таким образом, исходя из буквального толкования норм Законов "Об основах обязательного социального страхования" и "О медицинском страховании граждан в РФ", можно сделать вывод, что основанием возникновения отношений по обязательному медицинскому страхованию является не договор медицинского страхования, а 1) трудовой договор между работником (застрахованным лицом) и работодателем (страхователем) и 2) факт регистрации страхователя в исполнительных органах страховщика. Для неработающего населения (граждан и лиц без гражданства) такими юридическими фактами, по-видимому, являются факт проживания и факт отсутствия работы. Договор как юридический факт, с которым законодательство связывает возникновение отношений по обязательному мед. страхованию, законодателем не предусмотрен.

При этом представляется очевидным, что отказ в выдаче полиса на основании того, что лицо не является застрахованным, неправомерен, поскольку:

1) нарушает общие положения об обязательном социальном страховании, где договорная основа правоотношений по обязательному социальному страхованию не предусмотрена;

2) нарушает конституционное право граждан на бесплатную медицинскую помощь, поскольку ст. 41 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений;

3) нарушает положения и самого ФЗ "О медицинском страховании.", ст.1 которого устанавливает, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Заметим, что все вышесказанное - не надуманные, а совершенно реальные проблемы, существование которых обусловлено, во-первых, неопределенностью правовой природы взносов во внебюджетные фонды, во-вторых, тем фактом, что являющиеся, по сути, налоговыми правоотношениями, отношения по уплате взносов на обязательное медицинское страхование частично регулируются "неналоговым" законодательством.

Причем не всегда понятно, каким образом эти проблемы могут быть решены в каждом конкретном случае. При отказе территориального Фонда обязательного медицинского страхования заключить договор с организацией, применяющей льготы по единому социальному налогу, вряд ли возможно в судебном порядке добиться заключения такого договора. Спор явно лишен экономического характера, следовательно подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, а основания для отказа в заключении договора, на которых может основываться Фонд, фактически содержатся в действующем законодательстве и в этом смысле абсолютно правомерны. Кроме того, права организации в данном случае не нарушаются. Негативные последствия наступают для работников, которые не могут получить страховые полисы и как следствие ? бесплатную медицинскую помощь. Однако существующие механизмы судебного разрешения споров вряд ли позволят работникам добиться положительного исхода по тем же причинам, по которым этого не смогут добиться и их работодатели.

Таким образом, мы приходим к тому, что действующее законодательство об обязательном медицинском страховании содержит противоречащие Конституции РФ нормы, применение которых фактически ставит под сомнение реализацию конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь.

А. Александров.

________________________________________