Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2019 г. N 307-КГ18-21642 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты нижестоящих инстанций по делу о признании недействительным решения о прекращении действия разрешения на строительство и направил его на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку ему следует учесть, что на день вынесения настоящего определения имеется не вступившее в законную силу решение, которым выданное разрешение на строительство признано незаконным

Резолютивная часть определения объявлена 25 апреля 2019 г.

Полный текст определения изготовлен 29 апреля 2019 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Поповой Г.Г.,

судей Маненкова А.Н. и Хатыповой Р.А.,

при участии Александровой Нины Карловны, Сапожниковой Марии Владимировны; представителей Еграшина Алексея Николаевича, Цветковой Веры Викторовны, Якушенко Марии Сергеевны Чернышева В.А. (доверенность от 16.06.2017), Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Шалиной С.Н. (доверенность от 27.12.2018 N 6), общества с ограниченной ответственностью "Корпорация "ЛЭК ИСТЕЙТ" Аверичевой Е.В. (доверенность от 10.01.2019) и Якубович О.С. (доверенность от 04.10.10.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А56-48136/2017 по кассационной жалобе Александровой Нины Карловны (Санкт-Петербург), Еграшина Алексея Николаевича (Санкт-Петербург), Лаврентьева Николая Владимировича (Санкт-Петербург), Малышевой Елены Георгиевны (Санкт-Петербург), Сапожниковой Марии Владимировны (Санкт-Петербург), Цветковой Веры Викторовны (Санкт-Петербург), Якушенко Марии Сергеевны (Санкт-Петербург) на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.09.2018 по делу Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области N А56-48136/2017, установила:

общество с ограниченной ответственностью "Корпорация "ЛЭК ИСТЕЙТ" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (далее - Служба) о признании недействительным решения, оформленного приказом от 11.04.2017, о прекращении действия разрешения на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016.

В качестве третьих лиц к участию в деле привлечены Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - Комитет), Александрова Н.К., Еграшин А.Н., Лаврентьев Н.В., Малышева Е.Г., Сапожникова М.В., Цветкова В.В., Якушенко М.С.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.01.2018 в удовлетворении заявления Общества отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.09.2018, решение суда первой инстанции отменено, решение Службы, оформленное приказом от 11.04.2017, признано незаконным.

Александрова Н.К., Еграшин А.Н., Лаврентьев Н.В., Малышева Е.Г., Сапожникова М.В., Цветкова В.В., Якушенко М.С, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре в кассационном порядке принятых по данному делу постановлений суда апелляционной инстанции и суда округа.

Дело истребовано из Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Определением от 28.03.2018 судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г. жалоба Александровой Н.К., Еграшина А.Н., Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Сапожниковой М.В., Цветковой В.В., Якушенко М.С вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве и в судебном заседании Служба поддержала доводы кассационной жалобы, просила отменить судебные акты, сообщила, что решением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 21.02.2019 выданное Обществу разрешение на строительство признано незаконным, его действие приостановлено до вступления в силу данного решения суда.

Представители Общества в объяснениях жалобу не признали, считают обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Комитет в отзыве доводы жалобы поддержал в полном объеме, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 291.10 АПК РФ неявка надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г., выслушав объяснения представителей заявителей кассационной жалобы, Общества и Службы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что постановления судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Служба Обществу 08.12.2016 выдала разрешение N 78-003-0369-2016 на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями, встроенным детским дошкольным учреждением и подземной автостоянкой на земельном участке с кадастровым номером 78:36:0005353:8 по адресу: Санкт-Петербург, Светлановский проспект, д. 15, литера А, сроком действия до 08.12.2019.

Оспариваемым приказом от 11.04.2017 действие приведенного разрешения на строительство прекращено со ссылкой на статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и представление заместителя прокурора города Санкт-Петербурга от 14.03.2017 N 07-09/20 2017.

Общество оспорило данное решение Службы в настоящем деле.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок планируемого строительства расположен в границах защитной зоны объекта культурного наследия "Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом", который взят под государственную охрану на основании решения Малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 07.09.1993 N 327 (далее - решение N 327) и зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением номера 781720971490005.

Согласно пункту 10 статьи 2 ГрК РФ градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 данной статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

На основании изложенного суд первой инстанции сделал вывод, что разрешение на строительство было выдано Службой с нарушением запрета на строительство, установленного федеральным законом, поэтому действие такого разрешения правомерно прекращено оспариваемым решением.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в иске, апелляционный суд руководствовался частью 4 статьи 7, частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктом 5 части 1 статьи 8, статьей 51 ГрК РФ и исходил из того, что разрешение на строительство не может считаться выданным на законных основаниях при нарушении порядка его выдачи, поэтому орган местного самоуправления в порядке самоконтроля вправе отменить ранее выданное разрешение на строительство при условии его несоответствия законам и иным нормативным правовым актам или нарушения порядка его выдачи.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство публичных органов в случае: 1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Установив, что перечисленных в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ оснований для прекращения действия разрешения на строительство в данном случае не имеется, суд апелляционной инстанции посчитал оспариваемый приказ незаконным и нарушающим права Общества.

Суд округа выводы апелляционного суда поддержал.

Между тем судебная коллегия считает, что суды при рассмотрении заявления Общества не учли следующего.

Служба Обществу 08.12.2016 выдала разрешение на строительство, из которого следует, что на земельном участке с кадастровым номером 78:36:0005353:8 разрешено строительство многоквартирного жилого дома с встроенным помещением детского дошкольного учреждения и встроенными офисными помещениями, подземной автостоянкой, количеством этажей 25, высотой 74,85 метра.

Градостроительный план земельного участка утвержден распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 12.02.2016 N 210-100.

Получив вынесенное по результатам проверки представление заместителя прокурора Санкт-Петербурга от 14.03.2017 N 07-09/20 2017 и согласившись с мотивами, изложенными в нем, Служба, руководствуясь статьей 51 ГрК РФ, 11.04.2017 решила прекратить действие выданного ею ранее Обществу разрешения на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016.

При этом Служба посчитала, что при выдаче разрешения ею не учтено, что земельный участок предполагаемого строительства расположен в 150-метровой защитной зоне ансамбля - объекта культурного наследия "Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом", принятого под государственную охрану на основании решения N 327.

Данный ансамбль является памятником истории и культуры и включен в Государственный список недвижимых памятников градостроительства и архитектуры Санкт-Петербурга местного значения (пункт 11 Приложения к решению N 327).

В соответствии с пунктом 1 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 данной статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Согласно пунктам 3, 6 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия, введенной в действие с 03.10.2016, в границах защитных зон объектов культурного наследия запрещаются строительство и реконструкция капитальных объектов. Для ансамблей их граница располагается на расстоянии 150 м от внешних границ объекта. Защитная зона объекта культурного наследия прекращает существование со дня утверждения в установленном порядке проекта зон охраны такого объекта культурного наследия.

Суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок предполагаемого строительства расположен в 150-метровой защитной зоне ансамбля - объекта культурного наследия. Апелляционный суд данный вывод суда первой инстанции не опроверг.

Признавая незаконным оспариваемое решение, суд апелляционной инстанции и суд округа исходили только из отсутствия у Службы оснований, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ для прекращения действия разрешения на строительство.

Между тем апелляционным судом и судом округа не учтено, что в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985.

Указав на отсутствие оснований для прекращения действия разрешения на строительство, перечисленных в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, суд апелляционной инстанции и суд округа уклонились от проверки по существу законности оснований выдачи Службой разрешения на строительство 08.12.2016 и не исследовали по существу мотивы принятия Службой оспариваемого акта от 11.04.2017.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд и суд округа не указали, по каким правовым основаниям они сочли неприменимыми к спорным правоотношениям пункт 10 статьи 2 ГрК РФ, пункт 1 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия. В оспариваемых судебных актах также не содержится выводов о том, что на момент выдачи разрешения на строительство оно не нарушало ограничений, установленных для защитной зоны объекта культурного наследия или зон охраны объекта культурного наследия.

Согласно части 4 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2016 N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и статью 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" положение пункта 1 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, предусматривающее запрет строительства объектов капитального строительства и их реконструкции, связанной с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), не применяется к правоотношениям, связанным со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшим на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до дня вступления в силу указанного закона, в том числе в случаях продления сроков их действия или изменения застройщика.

Принимая во внимание, что спорное разрешение на строительство выдано после вступления в силу указанных изменений, его обоснованность и законность должна проверяться исходя из действующего на момент его выдачи законодательства Российской Федерации, а также соответствующего ему законодательства города Санкт-Петербурга.

Таким образом, выводы судов об отсутствии у Службы правовых оснований для прекращения действия разрешения на строительство сделаны без учета приведенных выше положений закона, в том числе пункта 10 статьи 2 ГрК РФ, пункта 1 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия, градостроительного законодательства города Санкт-Петербурга, а также без должной проверки законности выдачи разрешения на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016 и оснований прекращения его действия оспариваемым актом от 11.04.2017.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия считает, что решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.01.2018, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.09.2018 по делу Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области N А56-48136/2017 приняты с существенным нарушением норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита охраняемых законом публичных интересов, а также при неполном исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, поэтому указанные судебные акты на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ, подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное; исследовать и оценить по существу доводы лиц, участвующих в деле, и представленные ими доказательства применительно к предмету спора; на основании установленных обстоятельств принять законное и обоснованное решение, правильно применив нормы материального и процессуального права, в том числе с учетом части 2 статьи 13 АПК РФ, абзаца 13 статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судам также следует учесть, что на день вынесения настоящего определения имеется не вступившее в законную силу решение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 21.02.2019, которым выданное Обществу 08.12.2016 разрешение на строительство N 78-003-0369-2016 признано незаконным.

Руководствуясь статьями 167, 170, 291.11-291.15 АПК РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.01.2018, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.09.2018 по делу N А56-48136/2017 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.