Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 305-АД18-19194 Поскольку административное правонарушение объективно связано с осуществлением учреждением экономической деятельности, то объективная сторона административного правонарушения выражается не в деяниях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении законодательства о благоустройстве, вследствие чего вывод неподведомственности спора арбитражному суду является необоснованным

Резолютивная часть определения объявлена 19 декабря 2018 г.

Полный текст определения изготовлен 24 декабря 2018 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" на решение Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017 по делу N А40-189967/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018 по указанному делу

по заявлению Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" к Объединению административно-технических инспекций города Москвы об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении и предписания,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве.

В судебном заседании приняли участие представители лиц, участвующих в деле:

от Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" - Жуковский С.В., Подейко В.А.;

от Объединения административно-технических инспекций города Москвы - Кокорев С.А., Смирнов А.Ю.;

от Федерального агентства по управлению государственным имуществом - Исакова О.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В., выслушав представителей участвующих в деле лиц и изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Объединению административно-технических инспекций города Москвы (далее - административный орган) о признании незаконными и отмене постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.18 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - КоАП г. Москвы) в виде штрафа в размере 300 000 рублей; предписания от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018, в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене предписания административного органа отказано; в остальной части производство по делу прекращено в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ) в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, учреждение просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на допущенные судами при рассмотрении дела существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. от 14.11.2018 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене в части прекращения производства по делу, а дело в данной части - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу, ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ходе систематического наблюдения (мониторинга) за состоянием объектов благоустройства в городе Москве выявлено правонарушение, выразившееся в несоблюдении учреждением пунктов 2.2.3, 2.2.4, 2.2.8 Правил проведения земляных работ, установки временных ограждений, размещения временных объектов в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 299-ПП, а именно: отсутствие информационного щита, отсутствие аварийного освещения, складирование строительных материалов вне специально отведенных для этого мест.

Учреждению выдано оспариваемое предписание от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01, которым предписано установить информационный щит, аварийное освещение, организовать уборку от строительного мусора и строительных материалов места проведения работ.

Кроме того, на основании полученных данных административный орган составил протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01 и вынес оспариваемое постановление от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, частью 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и учитывая разъяснения, изложенные в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о необходимости прекращения производства по делу в части оспаривания постановления административного органа в связи с неподведомственностью настоящего спора арбитражному суду в данной части. При этом суды исходили из того, что вмененное учреждению административное правонарушение совершено им не в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении требования в части оспаривания предписания административного органа, суды руководствовались нормами Закона города Москвы от 30.04.2014 N 18 "О благоустройстве в городе Москве", Положения об Объединении административно-технических инспекций города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 08.09.2009 N 960-ПП, постановления Правительства Москвы от 06.07.2016 N 387-ПП "О систематическом наблюдении (мониторинге) и контроле в области благоустройства в городе Москве" и пришли к выводам о том, что предписание выдано уполномоченным государственным органом, является законным и исполнимым и не нарушает прав и охраняемых законом интересов учреждения.

Выражая несогласие с обжалуемыми судебными актами, учреждение, в том числе, полагает, что вмененное ему административное правонарушение в действительности связано с осуществлением предпринимательской деятельности, вследствие чего арбитражный суд должен был рассмотреть спор по существу в части обжалования постановления административного органа.

Судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Часть 1 статьи 8.18 КоАП г. Москвы предусматривает, что нарушение установленных Правительством Москвы правил производства земляных работ и работ по организации площадок для проведения отдельных работ в сфере благоустройства, в том числе отсутствие утвержденной проектной документации или необходимых согласований при проведении указанных работ, несвоевременное восстановление благоустройства территории после их завершения, непринятие мер по ликвидации провала асфальта (грунта), связанного с производством разрытий, а также несоблюдение установленных требований к обустройству и содержанию строительных площадок - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В частности, рассмотрение дел об оспаривании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности отнесено к предметной компетенции (подведомственности) арбитражных судов на основании части 3 статьи 30.1 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в случае, если юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем совершено административное правонарушение, связанное с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях исключения противоречий при определении компетенции судов в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1(2014) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) разъяснено, что в тех случаях, когда объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, в любом случае, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Названный перечень не подлежит расширительному истолкованию.

Основанием для привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.18 КоАП г. Москвы, послужило правонарушение, выразившееся в несоблюдении учреждением Правил проведения земляных работ, установки временных ограждений, размещения временных объектов в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 299-ПП.

Следовательно, административное правонарушение объективно связано с осуществлением учреждением экономической деятельности, поскольку использование территории является неотъемлемой составляющей данной деятельности учреждения. Кроме того, объективная сторона административного правонарушения выражается не в деяниях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении законодательства о благоустройстве.

Правовая позиция по сходным вопросам ранее выражалась в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188, от 19.02.2018 N 306-АД17-16711, от 20.06.2018 N 305-АД18-864.

Следовательно, у судов отсутствовали основания для прекращения производства по делу в части оспаривания постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по причине неподведомственности спора арбитражному суду.

Исходя из вышеизложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части прекращения производства по делу, а дело в данной части - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Что же касается оспаривавшегося учреждением предписания от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01, то оно, как это следует из его содержания, не является представлением об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ), вследствие чего, с учетом пункта 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" может быть оспорено в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Считая данное предписание незаконным, учреждение полагает, что оно вынесено административным органом в нарушение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). С точки зрения учреждения, даже если допустить, что действия должностных лиц административного органа относятся к числу мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (статья 8.3 указанного Федерального закона), то выдача предписаний по результатам проведения таких мероприятий не допускается.

Данная позиция учреждения является ошибочной, так как Закон N 294-ФЗ содержит общие положения, регламентирующие мероприятия по контролю без взаимодействия с подконтрольными субъектами и порядок оформления их результатов, и не является единственным нормативным правовым актом, регламентирующим такие мероприятия. Как обоснованно указали суды, в рассматриваемом случае оспариваемое предписание выдано в порядке реализации специальных норм Закона города Москвы от 30.04.2014 N 18 "О благоустройстве в городе Москве", Положения об Объединении административно-технических инспекций города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 08.09.2009 N 960-ПП, постановления Правительства Москвы от 06.07.2016 N 387-ПП "О систематическом наблюдении (мониторинге) и контроле в области благоустройства в городе Москве".

По данным основаниям судебные акты в указанной части подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017 по делу N А40-189967/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018 по указанному делу в части прекращения производства по делу о признании незаконными и отмене постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.18 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" отменить.

Направить дело в данной части на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

В остальной части оспариваемые судебные акты оставить без изменения.