Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 306-КГ15-1652 Суд отменил принятые по делу судебные решения и направил дело на новое рассмотрение в суд, поскольку исполнительный комитет совершил действия, направленные на формальное предоставление предпринимателю без соответствующего разрешения второго земельного участка под благоустройство, тем самым создав условия для ограничения конкуренции

Резолютивная часть определения объявлена 17 июня 2015 года.

Полный текст определения изготовлен 23 июня 2015 года.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Букиной И.А.,

судей Золотовой Е.Н. и Разумова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.07.2014 (судья И.И. Латыпов), постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 (судьи Е.Г. Попова, Е.И. Захарова и В.С. Семушкин) и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.12.2014 (М.В. Егорова, Л.Р. Гатауллина и О.В. Логинов) по делу N А65-5916/2014.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС по Республике Татарстан, антимонопольный орган) - Абакумова Ю.И. по доверенности от 09.06.2015;

Исполнительного комитета муниципального образования города Казани (далее - Исполнительный комитет) - Халиуллин Р.И. по доверенности от 19.01.2015;

муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - Управление архитектуры) - Халиуллин Р.И. по доверенности от 27.11.2014;

индивидуального предпринимателя Гибадуллина Зуфара Исмагиловича (далее - ИП Гибадуллин З.И., предприниматель) - Астафьев П.А. по доверенности от 07.04.2014 и Фетюхин М.В. по доверенности от 07.04.2014.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Букиной И.А. и объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Исполнительный комитет, муниципальное казенное учреждение "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета города Казани" (далее - Комитет земельных отношений) и Управление архитектуры обратились в арбитражный суд к УФАС по Республике Татарстан с заявлением о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа от 31.12.2013 по делу N 06-149/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, Министерство культуры Республики Татарстан и ИП Гибадуллин З.И.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.07.2014, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 05.12.2014, заявленные требования удовлетворены.

УФАС по Республике Татарстан обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 (судья Букина И.А.) кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

От ИП Гибадуллина З.И. поступил отзыв на кассационную жалобу, в котором предприниматель просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель УФАС по Республике Татарстан поддержал доводы кассационной жалобы, а представители Исполнительного комитета, Управления архитектуры и предпринимателя возражали против ее удовлетворения.

Комитет земельных отношений, Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани и Министерство культуры Республики Татарстан, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав представителей УФАС по Республике Татарстан, Исполнительного комитета, Управления архитектуры и предпринимателя, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, в адрес УФАС по Республике Татарстан поступило обращение от гражданина с указанием на нарушение со стороны Исполнительного комитета порядка предоставления ИП Гибадуллину З.И. в собственность земельного участка с находящимся на нем здания общественного туалета на пересечении улиц Пушкина и Горького на территории Ленинского садика (ул. Пушкина, д. 31а) без проведения торгов.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом установлено, что здание общественного туалета по ул. Пушкина находится в собственности у предпринимателя на основании договора купли-продажи от 13.05.2009, заключенного с МУП "Спецавтобаза".

На основании заявления Гибадуллина З.И. Исполнительным комитетом вынесено постановление от 29.11.2010 N 10566 о предоставлении Гибадуллину З.И. в собственность земельного участка с кадастровым номером 16:50:010405:4 площадью 148 кв. м по ул. Пушкина, расположенного под зданием общественного туалета (далее - участок N 1). Во исполнение данного постановления между Комитетом земельных отношений и ИП Гибадуллиным З.И. заключен договор купли-продажи земельного участка от 18.07.2011 N 14412.

По результатам рассмотрения заявления ИП Гибадуллина З.И. от 06.12.2012 постановлением Исполнительного комитета от 20.02.2013 N 1764 был сформирован земельный участок площадью 195 кв. м, для благоустройства территории, прилегающей к участку N 1 (далее - участок N 2).

Согласно вышеуказанному постановлению Исполнительным комитетом было принято постановление от 21.05.2013 N 4590 "О предоставлении гражданину З.И. Гибадуллину в собственность земельного участка по улице Лобачевского". В соответствии с ним участок N 2 предоставлялся для целей, не связанных со строительством. Во исполнение постановления от 21.05.2013 N 4590 между Комитетом земельных отношений и ИП Гибадуллиным З.И. заключен договор купли-продажи земельного участка от 17.06.2013 N 18308.

Таким образом, предпринимателю были предоставлены в собственность два земельных участка:

- земельный участок N 1 с кадастровым номером 16:50:010405:4, площадью 148,0 кв. м, занимаемый зданием общественного туалета;

- земельный участок N 2 с кадастровым номером 16:50:010405:21, площадью 195,0 кв. м для благоустройства участка N 1.

По результатам рассмотрения дела N 06-149/2013 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Республике Татарстан принято решение от 31.12.2013, которым:

1. Управление архитектуры признано нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части предоставления преимущества ИП Гибадуллину З.И., выразившегося в подготовке градостроительного заключения на заявку от 06.12.2012 N 10039 о возможности формирования земельного участка N 2 для благоустройства, с нарушением требований действующего законодательства.

2. Исполнительный комитет - нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в ненадлежащем информировании населения при принятии постановления от 20.02.2013 N 1764, что привело к нарушению процедуры предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, установленной статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в принятии постановления от 21.05.2013 N 4590 о предоставлении участка N 2 для благоустройства при наличии сведений о проведении строительных работ на указанном земельном участке.

3. Комитет земельных отношений - нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в бездействии по расторжению договора купли-продажи земельного участка N 1; в заключении договора купли-продажи участка N 2, а также в бездействии по контролю за использованием муниципальных земельных участков в сквере Ленинский сад.

На основании указанного решения Исполнительному комитету было выдано предписание от 31.12.2013.

Полагая, что решение и предписание от 31.12.2013 по делу N 06-149/2013 являются незаконными, Исполнительный комитет, Комитет земельных отношений и Управление архитектуры обратились в арбитражный суд с заявлениями по настоящему делу.

Удовлетворяя требования заявителей, суды исходили из того, что действия Управления архитектуры по предоставлению градостроительного заключения являются законными, так как соответствуют положениям Земельного кодекса Российской Федерации и постановлению Исполнительного комитета от 21.06.2010 N 5641 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальным учреждением "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" муниципальной функции по подготовке градостроительных заключений". В спорном градостроительном заключении Управления архитектуры содержится вся необходимая информация о возможности функционального использования земельного участка в соответствии с требованиями градостроительных норм, описана градостроительная ситуация. Антимонопольным органом не доказано, каким образом действия Управления архитектуры нарушают положения законодательства о защите конкуренции.

Относительно действий Исполнительного комитета в рассматриваемой ситуации суды пришли к выводу, что указанные действия являются законными, поскольку фактически имело место предоставление земельного участка для целей, не связанных со строительством. Проанализировав положения применимого законодательства (статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации и Решение Казанской городской Думы от 23.08.2006 N 49-11 "О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством"), суды указали, что порядок и процедура (подача гражданином заявления, проведение работ по определению границ и площади земельного участка, опубликование сообщения о возможном предоставлении земельного участка с целью информирования населения, отсутствие возражений правообладателей смежных земельных участков в установленный срок, выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане) предоставления земельного участка гражданину были соблюдены Исполнительным комитетом.

При этом суды отметили, что сведения о намерениях гражданина провести работы по реконструкции здания общественного туалета, а также о выявленных в рамках земельного контроля фактах использования участка не по целевому назначению, не являются согласно постановлению Исполнительного комитета от 28.06.2012 N 4307 "Об утверждении Административного регламента предоставления Исполнительным комитетом г. Казани услуги по принятию решения о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, а именно для благоустройства территории" основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

В связи с этим суды указали на недоказанность факта нарушения Исполнительным комитетом законодательства о защите конкуренции.

В части доводов УФАС по Республике Татарстан относительно Комитета земельных отношений суды пришли к выводу, что оснований для расторжения договора купли-продажи земельного участка N 1 у Комитета земельных отношений не имелось, так как существенные условия данного договора не были нарушены. Договор купли-продажи участка N 2 был заключен во исполнение постановления Исполнительного комитета от 21.05.2013 N 4590 в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, основания для уклонения от заключения такого договора отсутствовали. В связи с чем, суды удовлетворили требования заявителей и в этой части.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дела в нижестоящих инстанциях УФАС по Республике Татарстан указывало на то, что Исполнительный комитет, Комитет земельных отношений и Управление архитектуры, имея сведения о проведении строительных работ по реконструкции здания общественного туалета в садовый павильон с баром, рестораном, банкетным залом и цветочным магазином в отсутствие соответствующих разрешений, а также о фактической застройке земельного участка, совершили действия, направленные на формальное предоставление предпринимателю участка N 2 под благоустройство. Тем самым муниципальные органы ограничили право иных хозяйствующих субъектов на получение данного участка на конкурентной основе.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства в их совокупности и взаимосвязи, осуществляя проверку каждого доказательства, в том числе с позиции его достоверности и соответствия содержащихся в нем сведений действительности. При этом в судебном акте указываются не только результаты оценки принятых судом доказательств, но и мотивы, по которым было отказано в принятии иных доказательств.

В нарушение положений указанной нормы приведенные выше доводы антимонопольного органа не получили никакой правовой оценки.

По смыслу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) соответствующих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Таким образом, в ситуации, когда антимонопольный орган представил достаточно серьезные доказательства и привел убедительные аргументы в пользу того, что органы и организации, поименованные в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, приняли акты либо совершили действия (бездействие), создающие условия для ограничения конкуренции, на указанные органы либо организации переходит бремя доказывания того, что они действовали в соответствии с конкретной нормой федерального закона, разрешившей принять оспариваемый акт либо осуществить действия (бездействие).

Данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Доводы антимонопольного органа в своей совокупности свидетельствуют о том, что Исполнительный комитет, Комитет земельных отношений и Управление архитектуры совершили действия по фиктивному предоставлению земельного участка N 2 под благоустройство, фактически одобрив действия предпринимателя по строительству на указанной территории объекта предпринимательской деятельности, то есть предпринимателю в указанной ситуации было предоставлено право по приобретению в собственность земельного участка, которое любое другое лицо не имело бы в аналогичной ситуации.

В обоснование осведомленности Исполнительного комитета и подведомственных ему организаций о характере фактического использования земельного участка УФАС по Республике Татарстан были приведены доказательства, которые не получили правовой оценки со стороны судов.

В частности, антимонопольный орган указывал на то, что Исполнительный комитет не мог не знать о проводимых на участке и в здании общественного туалета строительных работах, поскольку Комитетом земельных отношений в рамках муниципального контроля была проведена проверка от 09.04.2013 с использованием средств фотофиксации, по результатам которой было установлено, что предпринимателем использовался земельный участок сверх предоставленной площади ориентировочно на 950 кв. м путем ограждения территории под строительную площадку при реконструкции здания общественного туалета.

Также о готовящейся реконструкции здания общественного туалета и застройке территории ИП Гибадуллин З.И. указывал в технико-экономическом обосновании к заявлению о предоставлении участка N 2 под благоустройство.

Указанным фактам судами нижестоящих инстанций правовая оценка не дана. Как не был исследован и вопрос о том, какой нормой федерального закона разрешается предоставление хозяйствующему субъекту земельного участка под благоустройство в целях осуществления на нем строительных работ.

При этом ссылка судов на статью 34 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) не может быть признана правомерной, поскольку указанная статья регулировала отношения предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

Допущенные при рассмотрении дела судами нарушения норм материального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита прав и законных интересов УФАС по Республике Татарстан в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует учесть, что в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Таким образом, если органы местного самоуправления совершают действия по представлению земельного участка, на котором ими фактически одобрено последующее осуществление предпринимательской деятельности в целях извлечения прибыли, указанные органы должны отобрать лицо, получающее право на земельный участок, на конкурентной основе. Несоблюдение указанной процедуры негативно влияет на права неопределенного круга лиц на справедливые условия конкуренции, чем нарушает положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, суду следует учесть довод антимонопольного органа о том, что в опубликованном сообщении о возможном предоставлении земельного участка N 2 под благоустройство с целью информирования населения содержалась недостоверная информация, в том числе, относительно площади предоставляемого земельного участка.

Руководствуясь статьями 291.11-291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.07.2014, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.12.2014 по делу N А65-5916/2014 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.