Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-10 Об оспаривании абзаца первого пункта 2 (в части) и подпункта 3 пункта 7 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утв. постановлением правительства Новосибирской области 30 декабря 2013 г. N 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Анишиной В.И.,

судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело

по апелляционной жалобе правительства Новосибирской области и апелляционному представлению прокурора Новосибирской области

на решение Новосибирского областного суда от 15 августа 2014 г.,

которым признаны недействующими абзац первый пункта 2 (в части) и подпункт 3 пункта 7 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области 30 декабря 2013 г. N 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя правительства и губернатора Новосибирской области Поповой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей прокурора Новосибирской области Стасюлиса И.В. и Трифонову М.К., поддержавших доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 декабря 2013 г. правительством Новосибирской области принято постановление N 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" (далее - Постановление N 596-п), которым утвержден Порядок взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области (далее - Порядок).

Первоначальный текст Постановления N 596-п опубликован 9 января 2014 г. на сайте губернатора и правительства Новосибирской области www.nso.ru и 24 января 2014 г. в газете "Советская Сибирь", N 12.

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу и противоречащими федеральному закону отдельных положений Порядка.

Абзац первый пункта 2 Порядка гласит, что: "Настоящий Порядок применяется к закупкам государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области (кроме государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы"), а в случаях, предусмотренных частями 4-6 статьи 15 Закона о контрактной системе, автономных учреждений Новосибирской области, государственных унитарных предприятий Новосибирской области и иных юридических лиц при предоставлении последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета Новосибирской области (далее - заказчики)".

Оспаривая данное положение, прокурор указал, что пункт 2 Порядка возлагает на всех заказчиков Новосибирской области обязанность осуществлять только централизованные закупки и только через государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" (далее - Уполномоченное учреждение). Такие требования противоречат положениям статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ) и ограничивают заказчиков в самостоятельности при размещении закупок для собственных нужд.

Согласно подпункту 3 пункта 7 Порядка в состав заявки, направляемой заказчиком в Уполномоченное учреждение, включены "иные документы, относящиеся к закупке".

По мнению прокурора, это положение Порядка не отвечает требованиям определенности, так как не конкретизирует документы, которые должны быть представлены в соответствии с указанным подпунктом, и наделяет Уполномоченное учреждение необоснованно широкими пределами усмотрения при принятии решения о приеме либо об отказе в приеме заявки заказчика.

В соответствии с абзацем первым подпункта 5 пункта 9 Порядка Уполномоченное учреждение по собственной инициативе или по предложению заказчика вносит изменения в извещение и (или) документацию о закупке. Предложение заказчика должно быть получено в сроки, исключающие нарушение норм Закона о контрактной системе.

Абзац второй подпункта 5 пункта 9 Порядка устанавливает, что Уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложений о внесении изменений принимает решение о внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке либо направляет заказчику мотивированный отказ.

Абзацем четвертым подпункта 5 пункта 9 Порядка установлено, что при внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке по инициативе Уполномоченного учреждения заказчику направляется уведомление.

По мнению прокурора, приведенные положения Порядка в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" наделяют Уполномоченное учреждение правом самостоятельно, без учета мнения заказчика вносить изменения в извещение и (или) документацию о закупке, что противоречит требованиям части 1 статьи 26, части 1 статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Подпункт 7 пункта 9 Порядка наделяет Уполномоченное учреждение правом по собственной инициативе или по предложению заказчика отменять осуществление определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сроки, исключающие нарушение норм указанного Федерального закона. Уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложения об отмене принимает решение об отмене осуществления закупки либо направляет заказчику мотивированный отказ.

В заявлении прокурора указано, что подпункт 7 пункта 9 Порядка в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" противоречит части 1 статьи 36 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Отмена осуществления определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может потребовать внесения изменений в план-график (обоснование) закупок, проведение корректировки потребности и обоснования закупок Уполномоченным учреждением. Вместе с тем в части 1 статьи 26 указанного Федерального закона установлен запрет наделять уполномоченное учреждение правом на обоснование закупок.

Решением суда заявление прокурора удовлетворено в части признания недействующим абзаца первого пункта 2 и подпункта 3 пункта 7 Порядка. В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе правительство Новосибирской области ставит вопрос об отмене решения суда в части удовлетворенных требований в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права, выраженным в неправильном истолковании закона.

В апелляционном представлении прокурор Новосибирской области выражает несогласие с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований и ставит вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором Новосибирской области поданы возражения. Правительство Новосибирской области подало возражения относительно доводов апелляционного представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Частью 3 статьи 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона. Такие правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок, указанным в частях 1 и 2 упомянутой статьи.

Постановление N 596-п принято правительством Новосибирской области в соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, которая предусматривает, что в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 указанной статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений.

Как установлено судом, абзац первый пункта 2 оспариваемого нормативного правового акта распространяет действие Порядка, предусматривающего осуществление только централизованных закупок путем взаимодействия с Уполномоченным учреждением, на всех заказчиков Новосибирской области, за исключением прямо установленных в Порядке случаев.

Вместе с тем, в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, бюджетное учреждение осуществляет закупки в соответствии с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Суд пришел к правильному выводу, что оспариваемый пункт Порядка не предусматривает исключений для случаев, установленных частью 2 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, тем самым противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и подлежит признанию недействующим.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом сделан необоснованный вывод о неопределенности использованных в оспариваемой части Порядка терминов, не опровергает вывод суда, поскольку приведенное выше основание является достаточным для признания нормативного положения не действующим ввиду несоответствия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного, отклоняется, как необоснованный, довод апелляционной жалобы о том, что суд в нарушение пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 вышел за пределы предмета судебного контроля по данной категории дел и рассмотрел вопрос о нецелесообразности установления централизованных закупок абзацем первым пункта 2 Порядка.

Вместе с тем, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что решение суда в указанной части подлежит изменению.

В соответствии с пунктом 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" решение суда не должно вызывать затруднений при исполнении.

Признание судом абзаца первого пункта 2 Порядка не действующим в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области" влечет за собой утрату правового значения указанной нормы. Кроме того, содержание абзаца первого пункта 2 Порядка при изъятии из него указанных слов не отвечает требованиям ясности, определенности и недвусмысленности правовых норм.

С учетом изложенного, решение Новосибирского областного суда от 15 августа 2014 г. подлежит изменению путем исключения из него выводов о признания абзаца первого пункта 2 Порядка недействительным в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области".

Абзац первый пункта 2 Порядка подлежит признанию недействительным с момента вступления решения суда в законную силу в той части, в какой указанный пункт ограничивает права заказчиков, предусмотренные частью 2 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Признавая недействующим подпункт 3 пункта 7 Порядка, суд указал, что требование о направлении заказчиком в составе заявки "иных документов, относящихся к закупке" является неопределенной нормой, поскольку не конкретизирует такие документы и не устанавливает субъекта, определяющего их перечень, а также их относимость к закупке. Оспариваемый пункт нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и позволяет Уполномоченному учреждению произвольно, по собственному усмотрению, устанавливать перечень документов, относящихся к той или иной закупке, что может привести к необоснованному отказу в приеме заявки заказчика и нарушению его права.

Вывод суда сделан в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П и от 17 июня 2004 г. N 12-П, согласно которой неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями, а также положениями Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которые не допускают принятие нормативных правил, устанавливающих для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения.

Наряду с этим, следует отметить, что вопросы порядка подачи заявок, в том числе требования к содержанию заявки и перечень прилагаемых к ней документов, урегулированы главой 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

При этом пункт 5 статьи 51, пункт 6 статьи 66 этого Закона содержат запрет на истребование от участника закупок иных документов, не поименованных в указанных нормах, в связи с чем оспариваемый подпункт 3 пункта 7 Порядка противоречит изложенным положениям указанного Закона. Судебная коллегия не находит оснований и для удовлетворения апелляционного представления прокурора.

Проанализировав положения статей 26, 36, 49, 50, 56, 57, 63, 65 Федерального закона N 44-ФЗ, суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что закрепленные пунктом 9 Порядка права Уполномоченного учреждения по собственной инициативе вносить изменения в извещение и (или) документацию о закупке, направлять мотивированный отказ заказчику об отказе внести изменения в указанные документы, а также по собственной инициативе отменять осуществление определения поставщиков и направлять мотивированный отказ заказчику об отказе отменить осуществление определения поставщиков соответствуют положениям пункта 11 статьи 26 указанного Закона.

Таким образом, оснований для отмены решения суда в этой части не усматривается, поскольку соответствующие доводы апелляционного представления основываются на иной трактовке приведенных выше норм и не опровергают правильность выводов суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 15 августа 2014 г. по данному делу изменить:

исключить из него выводы о признании абзаца первого пункта 2 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области 30 декабря 2013 г. N 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" противоречащим федеральному законодательству и не действующим в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области".

Абзац первый пункта 2 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области 30 декабря 2013 г. N 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу в той части, в какой указанный пункт ограничивает права заказчиков, предусмотренные частью 2 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В остальной части решение Новосибирского областного суда от 15 августа 2014 г. по данному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Новосибирской области и апелляционное представление прокурора Новосибирской области - без удовлетворения.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: