Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 3 июля 2012 г. N АПЛ12-309 Об оспаривании решения суда о признании не противоречащими законодательству пунктов 36 и 38 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утверждённого приказом Минрегиона России от 17 июня 2009 г. № 156

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Меркулова В.П., Назаровой А.М.

при секретаре Кулик Ю.А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке гражданское дело по заявлению ООО «Юкола-нефть» о признании недействующими пунктов 36, 38 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156,

по апелляционной жалобе заявителя на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2012 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Иванова С.В., Левкиной Л.Д. и Суткевич Е.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (далее - Административный регламент), утверждённый приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156, определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) Федерального агентства по недропользованию (далее - Роснедра) и его территориальных органов по осуществлению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, за исключением участков недр федерального значения, участков недр, содержащих месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участков недр местного значения (пункт 1).

Пунктом 36 Административного регламента предусмотрено, что в случае возникновения обстоятельств, препятствующих проведению аукциона в установленные сроки, Роснедрами или ответственным территориальным органом принимается решение о переносе срока проведения аукциона на право пользования участками недр; к обстоятельствам, препятствующим проведению аукциона, отнесены отсутствие кворума для заседания аукционной комиссии, о котором стало известно до даты проведения аукциона, и возникновение обстоятельств непреодолимой силы, а также чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств; в случае возникновения обстоятельств, препятствующих проведению аукциона, в день его проведения аукционной комиссией, а при отсутствии кворума председателем аукционной комиссии принимается решение о переносе срока заседания аукционной комиссии, но не более чем на 7 дней.

Пунктом 38 Административного регламента предусмотрено, что если решение о переносе срока проведения аукциона на право пользования участками недр принимается после окончания срока подачи заявок, то ранее установленный срок подачи заявок не изменяется. В этом случае информация о переносе срока доводится в оперативном порядке до заявителей, подавших заявку на участие в аукционе.

ООО «Юкола-нефть» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором просит признать недействующими указанные пункты Административного регламента. В обоснование заявления ссылается на то, что оспариваемые пункты противоречат статье 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статьям 16, 96, 318, 324 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьям 3, 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Полагает, что указанные пункты Административного регламента, принятые с превышением компетенции Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, изменяют порядок проведения торгов, установленный федеральным законодательством, допускают принятие решения о переносе срока аукциона на право пользования недрами без публикации дополнительного извещения, неправомерно наделяют аукционную комиссию и её председателя правом на принятие решения о переносе аукциона, препятствуют судебной защите права лица, не допущенного до участия в аукционе. В заявлении также указывает, что отсутствие перечня чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств позволяет председателю аукционной комиссии произвольно изменять срок проведения аукциона, создаёт условия для использования им своего положения вопреки интересам общества и государства в целях незаконного предоставления выгоды себе и другим лицам, что ведёт к злоупотреблению председателем аукционной комиссии своими правами и к коррупции.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2012 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Юкола-нефть», не соглашаясь с решением суда, просит его отменить и вынести по делу новое решение об удовлетворении заявления. В обоснование своего требования ссылается на то, что судом первой инстанции нарушены нормы материального и процессуального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказаны установленные обстоятельства, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Заявитель также полагает, что нормативным регулированием по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования может заниматься федеральное министерство и только в установленной сфере деятельности. В пункт 1 Типового регламента, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации, не включены вопросы, связанные с правовым регулированием отчуждения прав на госимущество, в частности процедуры проведения аукционов, поэтому заявитель считает, что Роснедра и его территориальные органы не вправе принимать нормативные правовые акты в сфере отчуждения прав на государственное имущество (то есть регламентировать процедуры проведения аукционов на право пользования недрами), а вправе лишь определять порядок и условия проведения конкретного аукциона. Оспариваемые пункты, по мнению заявителя, противоречат пунктам 1.4 и 1.6 Типового регламента, регулирующего взаимодействие федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30).

В жалобе заявитель также указал, что суд дал неправильное толкование статьи 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395 «О недрах», в которой отсутствуют положения о предоставлении Роснедрам полномочий на принятие нормативно-правового акта по вопросу определения порядка и условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации подменило законодателя, урегулировав вопросы, не урегулированные федеральным законодательством. Считает, что срок проведения аукциона вправе определять только Роснедра, а не председатель аукционной комиссии. Произвольный перенос срока аукциона без публикации дополнительного извещения изменяет информацию о дате проведения аукциона и нарушает право лица использовать своё имущество, а также общество несёт убытки в связи с переносом аукциона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

В соответствии со статьёй 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами относительно участков недр, за исключением участков недр федерального и местного значения. Таким образом, в статье 13.1 Закона о недрах предусмотрены общие условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, Роснедра являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1, 4); организуют проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (пункт 5.2.4); принимают решения об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 5.3.7).

Разрешая дело, Верховный Суд Российской Федерации пришёл к правильному выводу о том, что Закон о недрах наделяет подведомственное Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации агентство «Роснедра» определять порядок и условия проведения аукционов и конкурсов. Деятельность органа государственного управления по исполнению государственной функции направлена на достижение её конечного результата в виде проведения аукциона.

Возможность приостановления исполнения этой государственной функции законодательством Российской Федерации не предусмотрена, поэтому, как правильно указано в судебном решении, при возникновении обстоятельств, препятствующих её реализации, федеральный орган вправе определить правила и процедуры, направленные на осуществление этой функции.

Пункт 36 Административного регламента предусматривает принятие Роснедрами или их территориальными органами решения о переносе срока проведения аукциона при отсутствии кворума для заседания аукционной комиссии и возникновении обстоятельств непреодолимой силы, а также чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, препятствующих проведению аукциона.

Вывод суда первой инстанции о том, что полномочия Роснедр или ответственного территориального органа при принятии решения о переносе срока проведения аукциона на право пользования участками недр, предусмотренные статьёй 36 Административного регламента, полностью согласуются с частью 1 статьи 13.1 Закона о недрах, так как он должен всё-таки провести аукцион, правомерен.

Данный закон, как и статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, не содержит запрета на перенос даты проведения аукциона и не допускает принятие решения об итогах аукциона комиссией, не располагающей необходимым количеством голосов.

Суд пришёл к правильному выводу о том, что право Роснедр и их территориальных органов на принятие решения о переносе аукциона при отсутствии кворума на заседании аукционной комиссии, закреплённое оспариваемым пунктом Административного регламента, а также право председателя аукционной комиссии на принятие решения о переносе заседания комиссии вследствие указанной причины, возникшей непосредственно в день заседания, обеспечивает законность действий аукционной комиссии и соблюдения порядка проведения аукциона.

Принятие решения о переносе срока заседания аукционной комиссии не вносит изменений в компетенцию федерального органа управления государственным фондом недр (его территориальных органов), который согласно статье 16 Закона о недрах осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования.

Ссылка заявителя на произвольность в решении вопроса о переносе срока аукциона при отсутствии перечня понятия непреодолимой силы, чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств несостоятельна, поскольку значение событий, препятствующих проведению аукциона, в каждом конкретном случае может быть обжаловано в порядке, предусмотренном законодательством.

Суд обоснованно не согласился с утверждением заявителя о том, что перенос срока аукциона без публикации дополнительного извещения влечёт нарушение права на равный доступ любых лиц, имеющих намерение участвовать в открытом конкурсе, так как при переносе срока заседания аукционной комиссии после окончания срока подачи заявок необходимо извещать только лиц, подавших заявку на участие в аукционе, поскольку новые участники для участия в этом аукционе не привлекаются.

Информирование о переносе срока аукциона посредством публикации извещения в порядке, установленном пунктом 44 Административного регламента, как правильно указано в обжалованном решении, осуществляется в случае, если такое решение принимается до окончания срока подачи заявок, когда круг участников аукциона не определён. Указанные отношения регулируются пунктом 37 Административного регламента, который предусматривает установление нового срока подачи заявок и публикацию извещения о переносе срока проведения аукциона с подачей новых заявок.

Доводы заявителя о несоответствии оспариваемых пунктов Административного регламента Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации ошибочны, поскольку указанными пунктами не регулируются отношения, возникающие в процессе арбитражного судопроизводства.

Не противоречат оспариваемые заявителем пункты Административного регламента и статьям 3 и 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», на которые ссылается заявитель. При этом суд учёл, что в соответствии со статьёй 6 указанного закона проведена экспертиза оспариваемого в части нормативного правового акта, по результатам которой не выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции.

Ссылка заявителя на определение Арбитражного суда Оренбургской области о принятии обеспечительных мер в виде запрета проводить аукцион не может служить основанием для удовлетворения заявленного требования, поскольку данное определение к делу об оспаривании нормативного правового акта отношения не имеет.

При рассмотрении дела судом установлены все обстоятельства, имеющие значение для его правильного разрешения, правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии со статьёй 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Суд, признав, что оспариваемые пункты 36 и 38 Административного регламента приняты соответствующим федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему законом полномочий, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, права и свободы заявителя не нарушают, обоснованно отказал в удовлетворении заявления.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 330 ГПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2011 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу ООО «Юкола-нефть» - без удовлетворения.