Постановление Европейского Суда по правам человека от 19 апреля 2007 г. Дело "Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии" [Vilho Eskelinen and Others v. Finland] (жалоба N 63235/00) (Большая Палата) (извлечение)

Обстоятельства дела

Заявители работали в районном отделе полиции, пятеро из них являлись полицейскими, а один - административным помощником. Согласно коллективному договору 1986 года они имели право на специальное пособие за работу в отдаленном районе. После отмены пособия в 1988 году им были установлены индивидуальные надбавки к зарплате с целью компенсации разницы. В 1990 году, после перевода на другое место службы, еще более удаленное от места жительства заявителей, индивидуальные надбавки были сняты. Заявители утверждают, что в связи с этим региональное полицейское руководство обещало предоставить им компенсацию. В 1991 году Министерство финансов отказало в разрешении на выплату заявителям ежемесячной индивидуальной надбавки в размере 500-700 финских марок (84-118 евро). После этого они подали заявление о компенсации, которое было отклонено. Заявители обжаловали это решение и требовали устного разбирательства, в частности, в целях установления факта обещания компенсации. Их жалоба была отклонена на том основании, что на момент событий только Министерство финансов (а не региональное полицейское руководство) было уполномочено разрешать предоставление компенсации. Суд также учел, что по аналогичным делам компенсация не присуждалась. Заявители вновь подали жалобу, требуя устного слушания и указывая, что при аналогичных обстоятельствах другим служащим полиции были назначены пособия.

В 2000 году Высший административный суд постановил, что законодательством не предусмотрено право заявителей на индивидуальные надбавки к зарплате, а проведение устного слушания необязательно, поскольку предполагаемые обещания регионального полицейского руководства не имеют значения для данного дела.

В 2006 году Палата Европейского Суда уступила юрисдикцию в пользу Большой Палаты.

Вопрос о применимости по делу положений пункта 1 статьи 6 Конвенции. Государство-ответчик поставило под сомнение применимость положений статьи 6 Конвенции по двум основаниям. Во-первых, заявители не имели "права" на указанную надбавку. Во-вторых, согласно прецедентной практике Европейского Суда споры государственных гражданских служащих (к которым относятся и полицейские) и иного персонала полицейского управления по вопросам условий службы исключены из сферы действия статьи 6 Конвенции.

По первому пункту Европейский Суд пришел к выводу, что заявители могли обоснованно требовать признания права, и препятствий для применения статьи 6 Конвенции в этом отношении не было. По второму пункту Европейский Суд отметил, что с целью устранения неопределенности в прежней прецедентной практике в данной сфере в Постановлении по делу "Пеллегрен против Франции" [Pellegrin v. France] 1999 года был установлен функциональный критерий, основанный на природе обязанностей и ответственности служащего. Европейский Суд тогда постановил, что из сферы действия пункта 1 статьи 6 Конвенции исключаются только споры с участием государственных служащих, обязанности которых олицетворяют определенную деятельность публичной службы, поскольку последняя является носителем публичной власти, ответственной за защиту общих интересов государства, или других публичных властей. Очевидным примером такой деятельности служат вооруженные силы и полиция.

Настоящее дело, однако, выявило, что применение функционального критерия может само по себе привести к неправильным результатам. На момент событий первоначальные заявители состояли на службе в Министерстве внутренних дел. Пятеро из них являлись полицейскими, что подразумевало прямое участие в осуществлении полномочий, предусмотренных законом, и исполнение обязанностей, имевших целью защиту общих интересов государства. Функции административного помощника не предусматривали каких-либо полномочий по принятию решений или иному прямому или косвенному осуществлению публичной власти. Ее обязанности ничем не отличались от тех, которые несет аналогичный работник в государственной или частной организации. Буквальное применение подхода, установленного в деле "Пеллегрен против Франции", привело бы к тому, что последняя заявительница могла бы пользоваться гарантиями пункта 1 статьи 6 Конвенции, тогда как заявители-полицейские не имели бы такой возможности. При этом не имело бы значения, что суть спора была одинаковой для всех заявителей.

Рассмотрев применение функционального критерия, введенного в деле "Пеллегрен против Франции", Европейский Суд находит, что он не упростил анализ применимости статьи 6 Конвенции в разбирательстве, стороной которого являлся государственный служащий, и не внес достаточной определенности в эту сферу. Дело "Пеллегрен против Франции" следует понимать с учетом более ранней прецедентной практики как первое отступление от принципа, согласно которому статья 6 Конвенции не применима к государственной службе. Отраженная в нем базовая предпосылка заключалась в том, что определенные государственные служащие по причине своих функций связаны особыми узами доверия и лояльности по отношению к работодателю. Ряд дел, рассмотренных с тех пор, показывает, что во многих государствах-участниках государственным служащим разрешен доступ к правосудию с целью предъявления требований относительно заработной платы и пособий и даже увольнения и трудоустройства, так же как и работникам частного сектора. Национальные системы при таких обстоятельствах не усматривают конфликта между первостепенными интересами государства и правом лица на защиту.

По этой причине Европейский Суд решил принять новый подход к этой проблеме, в соответствии с которым государство-ответчик может ссылаться на наличие у заявителя статуса государственного служащего в целях исключения применения статьи 6 Конвенции при достижении двух условий. Во-первых, государство в своем законодательстве должно прямо исключить доступ к правосудию лиц, занимающих определенные должности, или указанных категорий персонала. Во-вторых, такое исключение должно быть оправдано объективными основаниями государственного интереса. Сам по себе факт принадлежности заявителя к сектору или ведомству, участвующему в осуществлении властных полномочий на основании публичного закона, не имеет решающего значения. Для того чтобы исключение было оправданным, государству недостаточно установить, что указанный государственный служащий участвует в осуществлении публичных полномочий или что существует "особая связь доверия и лояльности" между государственным служащим и государством как работодателем. Государство также должно доказать, что предмет спора относился к осуществлению государственной власти или затрагивал указанную особую связь.

Таким образом, в принципе не может быть оправдания для исключений из сферы гарантий статьи 6 Конвенции обычных трудовых споров, в частности, затрагивающих вопросы заработной платы, пособий или аналогичных выплат, на основании особой природы отношений между конкретным государственным служащим и государством. По сути здесь действует презумпция применимости положений статьи 6 Конвенции. Государство-ответчик обязано доказать, что, во-первых, заявитель - государственный служащий согласно национальному законодательству не обладает правом обращения в суд, и, во-вторых, нераспространение на него гарантий статьи 6 Конвенции оправдано. В рассматриваемом деле сторонами не оспаривается, что все заявители имели право обращения в суд в соответствии с законодательством страны.

Постановление

Положения пункта 1 статьи 6 Конвенции применимы по делу (вынесено 12 голосами "за" и пятью "против").

По поводу соблюдения требований статьи 6 Конвенции, что касается права на рассмотрение дела в разумный срок. Период, который должен быть принят во внимание при разрешении вопроса о соблюдении требования разумного срока, начинает течь в день, когда заявители подали запрос в уездный административный орган в марте 1993 г., поскольку они не могли обратиться в уездный административный суд до получения по этому запросу решения, которое могло быть обжаловано. Разбирательство было окончено вынесением решения Высшим административным судом в апреле 2000 г. и продолжалось свыше семи лет. При разбирательстве в уездном административном органе допускались задержки, достаточных объяснений которым Европейский Суд в деле не усматривает.

Постановление

В данном вопросе по делу допущено нарушение требований статьи 6 Конвенции (вынесено 14 голосами "за" и тремя "против").

По поводу соблюдения требований статьи 6 Конвенции, что касается права на устное разбирательство дела. По поводу жалобы заявителей на отказ в проведении устного разбирательства Европейский Суд отмечает, что они не были лишены права требовать его проведения, хотя вопрос о необходимости последнего относился на усмотрение суда. Административные суды рассмотрели это требование и мотивировали отказ в его удовлетворении. Поскольку заявителям были предоставлены достаточные возможности по защите своей позиции в письменной процедуре и оспариванию действий другой стороны, требование справедливости было соблюдено, и по делу требования статьи 6 Конвенции в части отсутствия устного разбирательства нарушены не были.

Постановление

В данном вопросе по делу требования статьи 6 Конвенции нарушены не были (принято единогласно).

По поводу соблюдения требований статьи 13 Конвенции. Европейский Суд приходит к выводу об отсутствии специальных правовых средств, с помощью которых заявители могли бы обжаловать продолжительность указанного разбирательства с целью ускорения разрешения их спора. Следовательно, по делу допущено нарушение требований статьи 13 Конвенции в части отсутствия внутренних средств правовой защиты, с помощью которых они могли бы реализовать свое право на рассмотрение дела в разумный срок, как это гарантировано статьей 6 Конвенции.

Постановление

По делу допущено нарушение требований статьи 13 Конвенции (вынесено 15 голосами "за" и двумя "против").

По поводу соблюдения требований статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, взятой отдельно и в совокупности со статьей 14 Конвенции. Заявители жалуются на то, что власти и суды страны допустили ошибки в применении национального законодательства при отклонении их требований. Европейский Суд отмечает, что право требования может рассматриваться в качестве "имущества", пользующегося защитой статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, если оно имеет достаточную основу в законодательстве страны, например, при наличии признающей его утвердившейся прецедентной практики национальных судов. В рассматриваемом деле из примененной инструкции следует, что у заявителей отсутствовали правомерные ожидания на получение индивидуальной надбавки, поскольку вследствие перемены места службы их право на ее получение прекратилось. Законодательством страны не было предусмотрено и право на компенсацию в связи с поездками к месту работы. Что касается статьи 14 Конвенции, то она может применяться, только если обстоятельства дела относятся к сфере действия одной или нескольких статей Конвенции.

Постановление

По делу требования статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, взятой отдельно и в совокупности со статьей 14 Конвенции, нарушены не были (принято единогласно).

Компенсация

В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил выплатить каждому заявителю по 2 500 евро в счет компенсации причиненного ему морального вреда.