Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 ноября 2023 г. N 72-КАД23-3-К8 Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным решения службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека об оставлении без рассмотрения по существу заявления общеобразовательного учреждения об оспаривании предписания, поскольку жалоба на предписание была подана с нарушением установленного порядка без использования единого портала государственных и муниципальных услуг

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Кузьмичева С.И. и Николаевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (далее - Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю) на решение Центрального районного суда города Читы от 13 апреля 2022 года, дополнительное решение Центрального районного суда города Читы от 17 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 14 декабря 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года по административному делу N 2а-1096/2022 по административному исковому заявлению муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 32" (далее также - МБОУ "СОШ N 32", Учреждение) к Управлению Роспотребнадзора по Забайкальскому краю, руководителю Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю, главному специалисту-эксперту отдела надзора за питанием населения, условиями обучения и воспитания Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю, Министерству жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации и связи Забайкальского края об оспаривании пунктов 1 и 6 предписания от 19 ноября 2021 года и решения от 15 декабря 2021 года, о возложении обязанности устранить нарушение прав.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Центрального районного суда города Читы от 13 апреля 2022 года вышеуказанный административный иск удовлетворён частично. Признано незаконным решение руководителя Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю от 15 декабря 2021 года, на должностное лицо возложена обязанность рассмотреть заявление МБОУ "СОШ N 32" от 3 декабря 2021 года об оспаривании отдельных положений предписания от 19 ноября 2021 года по существу. В удовлетворении требований к Министерству жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации и связи Забайкальского края отказано.

Дополнительным решением Центрального районного суда города Читы от 17 октября 2022 года требования административного истца о рассмотрении его жалобы от 19 ноября 2021 года по существу и о признании незаконными пунктов 1 и 6 предписания Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю оставлены без рассмотрения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 14 декабря 2022 года судебные акты суда первой инстанции оставлены без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года судебные акты нижестоящих судов оставлены в силе.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю просит принятые по административному делу судебные акты отменить, в удовлетворении административного иска отказать.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением от 19 октября 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с целью проверки законности решения суда от 13 апреля 2022 года, апелляционного и кассационного определений, оставивших названный судебный акт без изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" устанавливающим гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

Статьёй 39 названного федерального закона предусмотрено, что правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие) (часть 1); судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования (часть 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2021 года N 663 определён перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб с 1 июля 2021 года, в который включён федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Досудебный порядок подачи жалобы определён статьёй 40 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", согласно части 1 которой жалоба подаётся контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

Как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора по Забайкальскому краю в период с 20 октября по 18 ноября 2021 года проведена выездная проверка в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) в отношении МБОУ "СОШ N 32".

По результатам проверки 19 ноября 2021 года Управлением Роспотребнадзора по Забайкальскому краю МБОУ "СОШ N 32" выдано предписание N 255, согласно которому:

в нарушение требований статей 11 и 28 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 3.4.5 Санитарных правил СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 года N 28, в здании школы отсутствует помещение гардероба для верхней одежды учащихся 5-11, дети раздеваются в классах (пункт 1);

в нарушение требований статей 11 и 28 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", таблицы 6.4 Санитарных правил и норм СанПиН 1.2.3685-21 "Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 2, количество умывальных раковин не соответствует нормативам количества и установки санитарных приборов для детей старше 7 лет (не менее 1 крана на 30 человек), в санитарных узлах установлено по 1 умывальной раковине (пункт 6).

3 декабря 2021 года на имя руководителя Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю поступила жалоба, поданная на бумажном носителе, в которой МБОУ "СОШ N 32" просило признать незаконными и отменить пункты 1 и 6 вышеуказанного предписания.

Решением руководителя Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю, оформленным письмом от 15 декабря 2021 года, заявление МБОУ "СОШ N 32" об оспаривании отдельных положений предписания оставлено без рассмотрения по существу, как поданное с нарушением требований статьи 40 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Названные обстоятельства послужили основанием для обращения МБОУ СОШ N 32 в суд с административным исковым заявлением.

Удовлетворяя требования МБОУ "СОШ N 32" и признавая незаконным решение руководителя Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю об оставлении без рассмотрения по существу жалобы на предписание, суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, исходил из того, что отсутствие технической возможности подачи жалобы в установленном порядке не может являться причиной, препятствующей реализации права заявителя на обжалование решения контрольного (надзорного) органа.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает такие выводы судов основанными на неправильном применении норм материального права и сделанными с существенным нарушением норм процессуального права.

Из анализа норм главы 9 (статьи 39-43) Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", регулирующих вопросы обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц, следует, что иного порядка обжалования, кроме обращения в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, законом не предусмотрено.

Согласно частям 1, 1.1, 2 и 7 статьи 43 названного федерального закона уполномоченные на рассмотрение жалоб органы при рассмотрении жалобы используют подсистему досудебного обжалования контрольной (надзорной) деятельности и должны обеспечить передачу в подсистему досудебного обжалования контрольной (надзорной) деятельности сведений о ходе рассмотрения жалоб.

Жалоба подлежит рассмотрению уполномоченным на рассмотрение жалобы органом в течение двадцати рабочих дней со дня её регистрации.

Решение уполномоченного на рассмотрение жалобы органа, содержащее обоснование принятого решения, срок и порядок его исполнения, размещается в личном кабинете контролируемого лица на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональном портале государственных и муниципальных услуг в срок не позднее одного рабочего дня со дня его принятия.

Цели и задачи создания, принципы функционирования, пользователи и их полномочия, а также функции государственной информационной системы "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности" (далее также - государственная информационная система) определены Положением о государственной информационной системе "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности", утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2018 года N 482 (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 2, подпунктом "е" пункта 3 Положения государственная информационная система создаётся в целях реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций, осуществляющих государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, предназначена для автоматизации досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Пунктом 5 Положения установлено, что в составе государственной информационной системы функционирует подсистема, обеспечивающая досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц в рамках запланированного, проводимого или завершённого контрольного (надзорного) мероприятия.

Ведение государственной информационной системы при обеспечении досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц осуществляется в соответствии с Правилами ведения подсистемы досудебного обжалования государственной информационной системы "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности" (далее - Правила).

В силу пункта 5 Правил информация о жалобах, содержащаяся в подсистеме досудебного обжалования, включает в себя: предмет жалобы (пункт "а"); справочную информацию, в том числе: дату поступления жалобы в подсистему досудебного обжалования, учётный номер контрольного (надзорного) мероприятия, сведения о ходе рассмотрения жалобы (даты направления жалобы, для рассмотрения уполномоченным лицом контрольного (надзорного) органа, подготовки и согласования проекта решения по жалобе и его подписания), а также об иных действиях в отношении жалобы, совершённых в подсистеме досудебного обжалования (регистрационный журнал действий уполномоченных должностных лиц) (пункт "б"); текст решения по жалобе или ссылку на электронный документ, содержащий текст решения по жалобе, с указанием регистрационных номеров и дат (пункт "в"); информацию об информационной системе, в которой производится рассмотрение жалобы (пункт "д").

Из правового анализа приведённых норм следует, что судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно после их досудебного обжалования. При этом действующий механизм досудебного обжалования предусматривает подачу жалобы только в дистанционном формате посредством специально созданного единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг. Иных способов подачи жалобы не предусмотрено.

Следовательно, у руководителя Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю отсутствовали правовые основания и возможность рассмотреть жалобу МБОУ "СОШ N 32", оспаривающего отдельные пункты предписания, поданную на бумажном носителе в нарушение установленного порядка.

Как следует из материалов административного дела, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации подтвердило размещение 29 октября 2021 года на едином портале государственных и муниципальных услуг сведений о контрольном (надзорном) мероприятии под номером 75210041000101229431.

Сведения о направлении административным истцом жалобы в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 40 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", равно как и доказательства об обращении административного истца в службу технической поддержки, отсутствуют.

Таким образом, жалоба МБОУ "СОШ N 32", направленная в порядке досудебного обжалования на бумажном носителе, на предписание была подана с нарушением установленного порядка без использования единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в связи с чем руководитель Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю правомерно указал на невозможность её рассмотрения из-за допущенных заявителем нарушений.

При таких данных является ошибочным вывод судов о том, что административному истцу на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг не была обеспечена возможность подачи жалобы на решение контрольного (надзорного) органа в установленном законом порядке, в связи с чем принятые ими судебные акты в указанной части являются незаконными и подлежат отмене.

Кассационная жалоба с просьбой об отмене дополнительного решения, а также судебных актов апелляционного и кассационного судов об оставлении указанного решения в силе удовлетворению не подлежит, поскольку, как правильно указали суды, требования Учреждения о рассмотрении его жалобы от 19 ноября 2021 года по существу и о признании незаконными пунктов 1 и 6 предписания Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю заявлены преждевременно ввиду несоблюдения досудебного порядка.

Вопреки доводам кассационной жалобы, заявленные МБОУ "СОШ N 32" требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, поскольку оспариваемое предписание направлено на устранение нарушений положений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, необходимость соблюдения которого не обусловлена осуществлением Учреждением экономической и иной предпринимательской деятельности.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 14 декабря 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 года в части оставления без изменения дополнительного решения Центрального районного суда города Читы от 17 октября 2022 года оставить без изменения, в указанной части кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю оставить без удовлетворения.

Эти же судебные акты апелляционного и кассационного судов в части оставления без изменения решения Центрального районного суда города Читы от 13 апреля 2022 года и решение Центрального районного суда города Читы от 13 апреля 2022 года отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 32" о признании незаконным решения руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю, оформленного письмом от 15 декабря 2021 года, об оставлении без рассмотрения по существу заявления муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 32" об оспаривании отдельных положений предписания от 19 ноября 2021 года.