Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 декабря 2012 г. N Ф08-7813/12 по делу N А32-5032/2012 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - градостроительная документация - государственная регистрация договора - предварительное согласование места размещения объекта - регистрирующий орган)

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 декабря 2012 г. N Ф08-7813/12 по делу N А32-5032/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - администрации муниципального образования Темрюкский район (ИНН 2352023878, ОГРН 1022304744560) - Красюкова А.А. (доверенность от 14.12.2012), от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510) - Кузьмина Д.В. (доверенность от 01.11.2012), от третьего лица - индивидуального предпринимателя Николенко Татьяны Владимировны - Пащенко А.А. (доверенность от 19.12.2012), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2012 (судья Гречко О.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 (судьи Ильина М.В., Глазунова И.Н., Тимченко О.Х.) по делу N А32-5032/2012, установил следующее.

Администрация муниципального образования Темрюкский район (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление Росреестра, регистрирующий орган) со следующими требованиями:

- признать незаконным отказ управления Росреестра в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (сообщение об отказе от 11.11.2011 N 44/070/2011-219);

- обязать управление Росреестра осуществить государственную регистрацию договора аренды N 3000004629 земельного участка с кадастровым номером 23:30:1109008:108 площадью 135 кв. м с видом разрешенного использования "для строительства и эксплуатации магазина", расположенного по адресу: г. Темрюк, ул. Макарова.

Требования мотивированы тем, что для государственной регистрации договора аренды N 3000004629 администрация представила все необходимые документы; утвержденная градостроительная документация о застройке в отношении выделенного индивидуальному предпринимателю Николенко Т.В. (далее - предприниматель) в аренду земельного участка отсутствует; процедура предварительного согласования места размещения объекта соблюдена. Поэтому отказ управления Росреестра в осуществлении государственной регистрации не соответствует статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статье 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) и нарушает права администрации как арендодателя спорного участка.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена предприниматель.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2012, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012, требования удовлетворены. Отказ управления Росреестра от 11.11.2011 N 44/070/2011-2192 в государственной регистрации договора аренды земельного участка признан не соответствующим Закону о регистрации. Суд обязал управление Росреестра зарегистрировать договор аренды от 29.09.2011 N 3000004629 земельного участка с кадастровым номером 23:30:1109008:108 площадью 135 кв. м, расположенного по адресу: г. Темрюк, ул. Макарова.

Судебные инстанции установили, что постановлением администрации от 15.11.2010 N 2319 предпринимателю предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке, расположенном по адресу: г. Темрюк, ул. Макарова, а также утвержден акт выбора земельного участка. Администрация и предприниматель подписали 29.09.2011 договор аренды земельного участка N 3000004629, в государственной регистрации которого управлением Росреестра отказано со ссылкой на нарушение процедуры предоставления земельного участка (сообщение от 11.11.2011). При проверке возражений управления Росреестра о наличии оснований для отказа в регистрации договора суды исходили из положений Земельного кодекса, регулирующих процедуру предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов (статьи 30, 31), а также норм Закона о регистрации (статьи 17, 20 и 26). В них закреплено, что государственная регистрация аренды проводится посредством государственной регистрации договора аренды; в регистрации прав может быть отказано в случае несоответствия представленных документов требованиям действующего законодательства; истребование документов (кроме тех, что предусмотрены законом) не допускается. Суды установили, что для государственной регистрации предприниматель представила все указанные в Законе о регистрации документы, поэтому у управления Росреестра отсутствовали основания для отказа в государственной регистрации договора аренды (пункт 1 статьи 20 Закона о регистрации). Довод регистрирующего органа о том, что в связи с наличием утвержденных на территории муниципального образования Правил землепользования и застройки участок мог быть предоставлен только путем проведения торгов, суды отклонили. Суд первой инстанции исходил из того, что регистрирующим органом не доказано размещение объекта (магазина) в соответствии с утвержденной градостроительной документацией о застройке (зонированием территорий). Апелляционный суд указал на отсутствие доказательств официального опубликования Правил землепользования и застройки Темрюкского городского поселения Темрюкского района, что исключает возможность их применения к спорным правоотношениям (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - Градостроительный кодекс). Таким образом, предпринимателю земельный участок мог быть предоставлен по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Поэтому суды пришли к выводу об обоснованности требований заявителя (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В порядке устранения допущенных нарушений на регистрирующий орган возложена обязанность осуществить государственную регистрацию договора аренды (т. 1, л. д. 216; т. 2, л. д. 33).

Управление Росреестра обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении заявления отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Материалы дела подтверждают, что администрация не обращалась за государственной регистрацией договора аренды. В ходе правовой экспертизы представленных предпринимателем (арендатором) документов выявлено, что спорный участок предоставлен органом местного самоуправления после принятия Правил землепользования и застройки Темрюкского городского поселения и установления градостроительных регламентов. При размещении объекта в соответствии с градостроительной документацией о застройке и Правилами землепользования и застройки земельный участок предоставляется исключительно на торгах (не может быть выделен по процедуре предварительного согласования места размещения объекта). Сам по себе факт наличия неотмененного решения о предоставлении земельного участка, послужившего основанием для заключения договора аренды, не может служить препятствием для проверки законности самой сделки. Это означает, что в регистрирующий орган должны быть представлены все документы, подтверждающие соответствие сделки действующему законодательству. Представленные на государственную регистрацию документы (кадастровый паспорт земельного участка, акт о выборе земельного участка, постановления администрации от 15.11.2010 N 2319 и от 20.09.2011 N 1905) не содержат указания на вид территориальной зоны, в которой расположен спорный участок. При отсутствии такой информации регистрирующий орган лишен возможности оценить соблюдение порядка предоставления земельного участка применительно к положениям пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса. На запрос регистратора администрацией представлена копия Правил землепользования и застройки без карты градостроительного зонирования (неотъемлемая часть Правил). Таким образом, управление Росреестра было лишено возможности установить вид территориальной зоны, в которой расположен спорный участок, а также вид его разрешенного использования. Это не позволило регистрирующему органу подтвердить правомерность предоставления предпринимателю земельного участка по процедуре предварительного согласования размещения объекта. Отсутствие документов, подтверждающих соблюдение порядка предоставления земельного участка, является законным основанием для отказа в государственной регистрации договора аренды.

Администрация и предприниматель в отзывах указали на несостоятельность доводов жалобу, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. Перечень оснований для отказа в государственной регистрации прав содержится в статье 20 Закона о регистрации. Суды при разрешении спора установили, что для государственной регистрации договора аренды предприниматель представила все необходимые документы. Поэтому вывод судебных инстанций о том, что у управления Росреестра отсутствовали правовые основания для отказа в государственной регистрации договора от 29.09.2011 N 3000004629, соответствует закону (пункт 1 статьи 20 Закона о регистрации). Оспариваемый отказ регистрирующего органа нарушает права каждой из сторон арендной сделки, поэтому у администрации (арендодателя) имелись достаточные основания для обращения в арбитражный суд (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Положения пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса к спорным правоотношениям не применимы, поскольку на территории муниципального образования не в установленном порядке не утверждена необходимая градостроительная документация о градостроительном планировании развития и застройки территорий городских и сельских поселений. Указанная документация включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития и генеральные планы территорий, проекты черты городских и сельских поселений, проекты планировки и проекты межевания территорий, проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры поселений. Поскольку соответствующая градостроительная документация (применительно к спорному земельному участку) не разработана (не утверждена на территории муниципального образования в установленном порядке), орган местного самоуправления имел право предоставить предпринимателю земельный участок по процедуре предварительного согласования места размещения объекта (пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса).

В судебном заседании представитель управления Росреестра поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию принятые по делу акты отменить, в удовлетворении заявления отказать.

Представители администрации и предпринимателя возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие судебных актов нормам действующего законодательства и представленным доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов (возражений) на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, постановлением администрации от 15.11.2010 N 2319 предпринимателю предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке ориентировочной площадью 135 кв. м, расположенном по адресу: г. Темрюк, ул. Макарова; утвержден акт о выборе земельного участка для строительства и эксплуатации объекта (т. 1, л. д. 11 - 15).

Информационное сообщение о намерении администрации предоставить в аренду земельный участок площадью 135 кв. м для строительства и эксплуатации магазина опубликовано в газете "Тамань" от 13.10.2010 N 149 (т. 1, л. д. 197).

В ходе государственного кадастрового учета земельному участку с разрешенным использованием для строительства и эксплуатации магазина присвоен кадастровый номер 23:30:1109008:108, что подтверждается кадастровым паспортом от 10.08.2011 (т. 1, л. д. 25).

Постановлением администрации от 20.09.2011 N 1905 предпринимателю для строительства и эксплуатации магазина в аренду сроком на 5 лет предоставлен земельный участок площадью 135 кв. м с кадастровым номером 23:30:1109008:108. Предпринимателю предписано оформить в Управлении имущественных и земельных отношений администрации договор аренды и обратиться за регистрацией права аренды в Темрюкский отдел управления Росреестра (т. 1, л. д. 10).

29 сентября 2011 года на основании постановления от 20.09.2011 N 1905 администрация (арендодатель) и предприниматель (арендатор) подписали договор N 3000004629 земельного участка с кадастровым номером 23:30:1109008:108 площадью 135 кв. м (т. 1, л. д. 19 - 23). Согласно пункту 6.2 срок действия договора составляет 5 лет (с 05.08.2011 по 05.08.2016). В пункте 6.1 закреплено, что договор вступает в силу с момента государственной регистрации.

6 октября 2011 года предприниматель обратилась в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации договора аренды от 29.09.2011 N 3000004629, представив наряду с договором постановление от 20.09.2011 N 1905, акт выбора земельного участка, информационное сообщение в газете "Тамань" от 13.10.2010 и согласие супруга на совершение сделки (т. 1, л. д. 169).

Согласно распискам от 19.01.2011 и от 09.11.2011 регистрирующему органу дополнительно представлены акт выбора земельного участка от 15.11.2010, постановление от 15.11.2010 N 2319, а также Правила землепользования и застройки Темрюкского городского поселения (т. 1, л. д. 101, 156).

В связи с возникновением сомнений в наличии оснований для государственной регистрации договора аренды его регистрация приостанавливалась на срок до 11.11.2011, что подтверждается уведомлением от 12.10.2011 (т. 1, л. д. 28).

11 ноября 2011 года предпринимателю отказано в государственной регистрации договора аренды на основании абзацев 4 и 10 пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации. В сообщении управления Росреестра от 11.11.2011 N 44/070/2011-219 отказ мотивирован тем, что на момент утверждения акта о выборе земельного участка на территории муниципального образования действовали (утверждены решением Совета Темрюкского городского поселения от 26.01.2010 N 46) Правила землепользования и застройки. Поэтому в соответствии с пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса у администрации отсутствовали основания для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, что свидетельствует о нарушении органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка (т. 1, л. д. 94 - 96).

Полагая, что отказ управления Росреестра от 11.11.2011 не соответствует Земельному кодексу и Закону о регистрации, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решения, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны судом незаконными при одновременном несоответствии их закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан осуществлять проверку юридической силы представленных правоустанавливающих документов, проверку законности сделок, действительности поданных заявителем документов и наличия, соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти (статьи 9, 13, 17 Закона о регистрации).

В соответствии с абзацем четвертым пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации в государственной регистрации прав может быть отказано, если документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства. В государственной регистрации также может быть отказано, если заявителем не представлены документы, необходимые для регистрации в соответствии с Законом о регистрации (абзац десятый пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации).

К числу таких документов относятся заявление о регистрации права; документы, подтверждающие личность (правовой статус) заявителя; кадастровый паспорт недвижимого имущества (за исключением случаев, когда документ, содержащий описание недвижимого имущества, ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов); документ об уплате государственной пошлины. Требование регистратора о представлении иных правоустанавливающих документов не соответствует закону (пункт 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.07.2009 N 132 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами статей 20 и 28 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"").

Отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд (абзац 4 пункта 3 статьи 20 Закона о регистрации).

При этом по правилам части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности совершения оспариваемых решений (действий, бездействия, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган, который принял соответствующее решение (совершил действия, бездействие).

Договор аренды от 29.09.2011 N 3000004629, заключенный сроком на 5 лет, подлежит обязательной государственной регистрации (пункт 3 статьи 433, пункт 2 статьи 609 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 26 Земельного кодекса).

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что на государственную регистрацию договора аренды предпринимателем предоставлены все документы, предусмотренные Законом о регистрации. Управление Росреестра отказало в государственной регистрации договора на основании абзацев 4 и 10 пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации. Отказ мотивирован тем, что в связи с наличием утвержденных в установленном порядке Правил землепользования и застройки Темрюкского городского поселения у администрации отсутствовали основания для принятия решения о предварительном согласовании предпринимателю места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 20 статьи 14 и пунктом 26 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории, осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования.

Правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, утверждаемый нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, подпункт 3 пункта 1 статьи 8, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса).

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта) в сети "Интернет" (часть 3 статьи 32 Градостроительного кодекса).

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом.

В пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено следующее. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.

Суд апелляционной инстанции при разрешении спора установил, что Правила землепользования и застройки Темрюкского городского поселения Темрюкского района в части населенного пункта г. Темрюк (т. 1, л. д. 102 - 154), на которые в обоснование своих доводов ссылается регистрирующий орган, официально не опубликованы. Поскольку документы, подтверждающие опубликование Правил землепользования и застройки, не представлены (факт официального опубликования Правил управлением Росреестра не доказан), апелляционный суд пришел к выводу о том, что названный муниципальный правовой акт не может применяться к спорным правоотношениям.

Кроме того, из пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса следует, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий). Таким образом, выбор земельного участка не осуществляется, когда местоположение земельных участков и их разрешенное использование уже определены в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом (то есть после принятия и утверждения градостроительной документации о застройки (проектов планировки и межевания территорий), а также правил землепользования и застройки).

При этом ни Земельным кодексом, ни Градостроительным кодексом не установлен запрет на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при наличии утвержденных генерального плана и правил землепользования и застройки, но в отсутствие документации по планировке территории. Следовательно, при наличии утвержденных на территории муниципального образования правил землепользования и застройки, но отсутствии разработанной градостроительной документации о застройке, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта допустимо.

Материалы дела подтверждают (т. 1, л. д. 32), что градостроительная документация (применительно к спорному участку) в установленном порядке не разрабатывалась. В нарушение норм статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регистрирующим органом не доказано, что размещение объекта (магазина) производилось при наличии утвержденной градостроительной документацией о застройке, а также правил землепользования и застройки.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что орган местного самоуправления правомерно предоставил предпринимателю земельный участок в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта (пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса).

Установив изложенные обстоятельства, судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии оснований для отказа в государственной регистрации договора от 29.09.2011 N 3000004629. В порядке восстановления нарушенного права суд на основании положений пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязал управление Росреестра осуществить государственную регистрацию арендной сделки.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В кассационной жалобе управление Росреестра ссылается на правомерность отказа в государственной регистрации договора в связи с наличием утвержденных (в установленном порядке) Правил землепользования и застройки Темрюкского городского поселения. Указанный довод подлежит отклонению в связи с недоказанностью факта их официального опубликования, а также того обстоятельства, что размещение объекта производилось в соответствии с утвержденной градостроительной документацией.

Не принимается и довод заявителя о том, что права органа местного самоуправления оспариваемым отказом не нарушены, поскольку администрация за регистрацией договора аренды не обращалась.

В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 26 Закона о регистрации с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться любая из сторон соответствующего договора. Действия управления Росреестра (его отказ в государственной регистрации сделки) повлекли нарушение прав и законных интересов каждой из сторон (как администрации (арендодателя), так и предпринимателя (арендатора)), так как без проведения государственной регистрации подписанный ими договор не может считаться заключенным.

При разрешении спора судебные инстанции установили фактические обстоятельства, оценили имеющиеся в деле доказательства, правильно применили к отношениям сторон нормы материального права. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (государственный орган) освобожден от уплаты пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 по делу N А32-5032/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: