Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 февраля 2013 г. N Ф04-370/13 по делу N А75-8184/2012 (ключевые темы: дачное некоммерческое объединение - выделение земельного участка - дачный земельный участок - документальное оформление - использование земель)

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Григорьева Д.В.

Тамашакина С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Сургута на решение от 05.12.2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (судьи Кущева Т.П., Шабанова Г.А., Федоров А.Е.) по делу N А75-8184/2012 по заявлению дачного некоммерческого товарищества "Царское село" (628401, г. Сургут, ул. Югорская, 15, ОГРН 1098602004445, ИНН 8602153986) к администрации города Сургута (628408, г. Сургут, ул. Энгельса, д. 8, ОГРН 1028600603525, ИНН 8602020249) об оспаривании нормативного правового акта.

Другие лица, участвующие в деле: прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

В заседании приняли участие представители:

от администрации города Сургута - Николаев В.С. по доверенности от 28.11.2011 N 248; от прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа-Югры - Чезганова Л.В. на основании служебного удостоверения.

Суд установил:

дачное некоммерческое товарищество "Царское село" (далее - товарищество "Царское село", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры с заявлением о признании недействующими пункта 3 статьи 18.1 главы 3.1, пунктов 16, 17, 18 статьи 17.1 главы 3.1 постановления администрации города Сургута (далее - администрация) от 27.06.2005 N 84 "Об утверждении порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города".

В обоснование заявленных требований товарищество "Царское село" указывает, что установление порядка предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства не является компетенцией органа местного самоуправления. Полагает, что органы местного самоуправления не вправе требовать предоставление заявлений граждан об исключении их из соответствующего списка очередности, земельные участки должны предоставляться бесплатно, а не в аренду.

Решением от 05.12.2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры заявление товарищества "Царское село" удовлетворено, признаны недействующими пункт 3 статьи 18.1 главы 3.1, пункты 16, 17, 18 статьи 17.1 главы 3.1 постановления администрации города Сургута от 27.06.2005 N 84 "Об утверждении порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города" как противоречащие Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". С администрации в пользу заявителя взыскано 2 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе администрация просит принятый судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. В обоснование жалобы указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела. Обжалуемое постановление принято в пределах полномочий администрации, соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В отзыве на кассационную жалобу товарищество просит оставить обжалуемое решения без изменения как соответствующему действующему законодательству.

Прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в отзыве также просит оставить решение без изменения, в удовлетворении жалобы - отказать.

В судебном заседании администрация доводы жалобы поддержала, представитель прокуратуры просил в удовлетворении жалобы отказать.

Проверив в порядке статей 286-288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 27.06.2005 администрацией принято постановление N 84 "Об утверждении порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города" (далее - постановление N 84).

Постановлением от 07.06.2010 в постановление N 84 внесены изменения в Порядок подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города (далее - Порядок), который дополнен главой 3.1, устанавливающей порядок предоставления гражданам земельных участков для ведения дачного хозяйства.

Согласно пункту 16 статьи 17.1 постановления N 84 после постановки земельного участка на государственный кадастровый учет дачное некоммерческое объединение обращается в департамент с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду с приложением кадастрового паспорта земельного участка.

Департамент готовит проект распоряжения о предоставлении земельного участка в аренду на 11 месяцев 29 дней (пункт 17 статьи 17.1 постановления N 84).

На основании пункта 18 статьи 17.1 вышеуказанного постановления дачное некоммерческое объединение заключает договор аренды земельного участка.

02.09.2011 администрацией в Порядок вносятся дополнения в главу 3.1 статьей 18.1, согласно пункту 3 которой дачное некоммерческое объединение до утверждения согласованного акта о выборе земельного участка в обязательном порядке предоставляет в администрацию города утвержденный в соответствии с уставом объединения список членов объединения, соответствующий пункту 2 настоящей статьи, а также заявления указанных лиц об исключении их из соответствующего списка очередности предоставления земельных участков.

Товарищество "Царское село" считая, что пункты 16, 17, 18 статьи 17.1 и пункт 3 статьи 18.1 Порядка нарушают его право на получение земельного участка путем возложения не предусмотренных законом обязанностей, обратилось с заявлением в суд по настоящему делу.

Суд первой инстанции, на основании пункта 1 части 1 статьи 29, пункта 1 статьи 192 АПК РФ, пункта 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", исходя из того, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отнесено к актам государственного регулирования платы (цены) за пользование землей, счел, что спор относится к подведомственности арбитражных судов. Также суд указал, что отнесение к подведомственности арбитражных судов указанных дел соответствует общей тенденции развития правового регулирования вопросов подведомственности арбитражным судам дел по нормоконтролю исходя из экономического характера правоотношений, регулируемых нормативным правовым актам. Кроме того, данная позиция соответствует правовому подходу, изложенному в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.2010 N 12404/09, от 17.01.2012 N 10034/11.

Принимая во внимание положения пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 статьи 81, пункта 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), суд первой инстанции пришел к выводу, что администрация, утвердив Порядок и возложив на товарищество "Царское село" дополнительные обязанности по предоставлению списков членов объединения, а также заявлений указанных лиц об исключении их из соответствующего списка очередности предоставления земельных участков, заключению договора аренды земельного участка, вышла за пределы компетенции, установленной пунктом 4 статьи 2 ЗК РФ.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ, пунктом 4 статьи 14 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ (в редакции от 01.07.2011) "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ), суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку ЗК РФ предусматривает бесплатное предоставление земельных участков в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а Федеральный закон N 66-ФЗ - бесплатную передачу земельных участков, то у администрации отсутствовали основания для принятия нормативного акта в оспариваемой части.

На основании положений статьи 13 Федерального закона N 66-ФЗ, суд счел необоснованным требование о предоставлении списков членов объединения, а также заявлений указанных лиц об исключении их из соответствующего списка очередности предоставления земельных участков, а нормативный акт в указанной части - недействующим.

Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отношении пункта 3 статьи 18.1 оспариваемого Порядка, возлагающего на дачное некоммерческое объединение обязанность по предоставлению списка членов объединения, соответствующего требованиям пункта 2 настоящей статьи, а также заявлений указанных лиц об исключении их из соответствующего списка очередности предоставления земельных участков, суд кассационной инстанции считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Согласно статье 13 Федерального закона N 66-ФЗ обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан (пункт 1).

Регистрация и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, ведутся органами местного самоуправления отдельно. Очередность предоставления садовых, огородных или дачных земельных участков определяется на основании регистрации соответствующих заявлений. Списки граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, и изменения в указанных списках утверждаются органом местного самоуправления и доводятся до сведения заинтересованных граждан (пункт 2 статьи 13 Федерального закона N 66-ФЗ).

Орган местного самоуправления на основании утвержденного списка граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, определяет потребности в садовых, огородных или дачных земельных участках. Расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения имущества общего пользования (пункт 4 статьи 13 Федерального закона N 66-ФЗ).

Как установлено пунктом 3 статьи 13 Федерального закона N 66-ФЗ гражданин вправе в судебном порядке обжаловать решение об отказе в предоставлении земельного участка.

Пунктом 3 статьи 14 этого же закона предусмотрено, что на основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

После государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок предоставляется бесплатно в соответствии с земельным законодательством (пункт 4 статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 81 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается настоящим Кодексом, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

Согласно пункту 4 статьи 2 ЗК РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Из указанных норм следует, что правовое регулирование порядка предоставления земельных участков указанным в пункте 2 статьи 81 ЗК РФ категориям лиц осуществляется на уровне Земельного кодекса и федеральных законов.

Как следует из приведенных положений статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ, земельный участок предоставляется дачному некоммерческому объединению, при этом ни Земельный кодекс (статьи 30, 31), ни указанный закон не содержат такого обязательного требования как предоставление до утверждения акта о выборе земельного участка утвержденного в соответствии с уставом объединения списка членов объединения, а также заявлений указанных лиц об исключении их из соответствующего списка очередности предоставления земельных участков.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что указанное требование является необоснованным, а нормативный акт в указанной части - недействующим.

Пункты 16, 17, 18 статьи 17.1 Порядка устанавливают обязанности сторон: для дачного некоммерческого объединения - обратиться с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду с приложением кадастрового паспорта, для администрации - подготовить распоряжение о предоставлении земельного участка в аренду на 11 месяцев 29 дней, и правило о заключении дачным некоммерческим объединением договора аренды. Оспаривая данные положения, заявитель не согласен с тем, что земельный участок предоставляется дачному некоммерческому объединению именно на праве аренды.

В силу абзаца 5 пункта 4 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На основании части 4 статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона N 66-ФЗ установлено, что земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, настоящий Федеральный закон регулирует в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу (абзац 2 части 1 статьи 2 ЗК РФ).

Таким образом, указанными правовыми нормами установлен приоритет норм Земельного кодекса над нормами федеральных законов.

В части 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ установлен принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пункте 1 статьи 65 ЗК РФ также предусмотрено, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. При этом дачное некоммерческое объединение не относится к категории лиц, которым земельные участки могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование в соответствии с пунктом 2 статьи 24 ЗК РФ, который предусматривает, что в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления юридическим лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса на срок не более чем один год: государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших свои полномочия, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления; а также: религиозным организациям; лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на срок строительства объекта; в случаях, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации.

Поскольку Федеральный закон N 66-ФЗ не может противоречить ЗК РФ, следует прийти к выводу, что земельный участок предоставляется на ином праве, которым в таком случае может быть аренда.

Таким образом, законодательство не предусматривает оснований для безвозмездного пользования садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением земельным участком.

Ссылка судов на часть 4 статьи 14 Федерального закона N 66-ФЗ, в соответствии с которой земельный участок должен быть предоставлен бесплатно, не является обоснованной и не принимается судом кассационной инстанции как основанная на неверном толковании закона.

В отличие от других случаев предоставления земельных участков в аренду для строительства (статьи 30.1, 30.2 ЗК РФ) данная норма означает, что в данном случае торги не проводятся, целью которых является получение наибольшей цены за земельный участок, и никакой платы за предоставление участка дачному некоммерческому объединению не взимается.

При таких обстоятельствах, следует прийти к выводу о соответствии пунктов 16, 17, 18 статьи 17.1 Порядка действующему законодательству и неверности выводов суда первой инстанции в данной части, в связи с чем на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ обжалуемый судебный акт подлежит отмене в части.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 05.12.2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по делу N А75-8184/2012 в части признания недействующими пунктов 16, 17, 18 статьи 17.1 главы 3.1 постановления администрации города Сургута от 27.06.2005 N 84 "Об утверждении порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города" отменить.

Принять в этой части новый судебный акт.

В удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 16, 17, 18 статьи 17.1 главы 3.1 постановления администрации города Сургута от 27.06.2005 N 84 "Об утверждении порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города" отказать.

В остальной части решение от 05.12.2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по делу N А75-8184/2012 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.