Справка о результатах обобщения практики рассмотрения судами Липецкой области дел, связанных с применением антимонопольного законодательства

Общие вопросы подведомственности, подсудности, и иные процессуальные вопросы

Согласно ст. 52 ФЗ "О защите конкуренции" решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

Соответственно, суду общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании решений и (или) предписаний антимонопольного органа в отношении должностных лиц.

Такие дела в порядке публичного или искового производства в судах Липецкой области в 2014 году не рассматривались.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к подведомственности Федерального антимонопольного органа, его территориальных органов отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренных:

- статьей 9.15 (нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового рынка электрической энергии и мощности, розничных рынков электрической энергии);

- частями 6 и 12 статьи 9.16 (нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности);

- статьей 9.21 (нарушение правил технологического присоединения к электрическим сетям...);

- статьей 14.3 (нарушение законодательства о рекламе);

- частями 4 и 5 статьи 14.3.1 (спонсорство табака, стимулирование продажи табака...";

- статьей 14.9 (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления);

- частью 6 статьи 14.24 (нарушение законодательства об организованных торгах);

- статьей 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке);

- статьей 14.31.1 (злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов);

- частью 1 статьи 14.31.2 (манипулирование ценами на оптовом и (или) розничном рынках электрической энергии (мощности);

- статьей 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности);

- статьей 14.33 (недобросовестная конкуренция);

- частями 1, 3 - 5 статьи 14.38 (размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах);

- статьей 14.40 (нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности);

- статьей 14.41 (нарушение установленных федеральным законом требований по предоставлению информации об условиях заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности);

- статьей 14.42 (нарушение установленных федеральным законом требований к условиям заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности);

- частью 2.7 статьи 19.5 (невыполнение в установленный срок предписания федерального антимонопольного органа...);

- статьей 19.8 (непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган...);

- статьей 19.31 (нарушение сроков хранения рекламных материалов);

- частями 1 - 2.1 статьи 7.29 (несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг...);

- частями 1 - 4.2, 6 - 8, 10, 11, 13, 14 статьи 7.30 (нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд);

- частью 2 статьи 7.31 (ненаправление, несвоевременное направление в орган, уполномоченный на осуществление в сфере закупок, информации, подлежащей включению в реестр недобросовестных поставщиков...);

- 7.31.1 (нарушение порядка и (или) сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя...);

- 7.32 (нарушение порядка заключения, изменения контракта);

- частью 11 статьи 9.16 (осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не соответствующих требованиям их энергетической эффективности);

- частью 7 статьи 19.5 (невыполнение должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, членом комиссии по осуществлению закупок, оператором электронной площадки, специализированной организацией в установленный срок законного предписания, требования органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, за исключением органов, указанных в частях 7.1 и 7.2 данной статьи);

- статьей 19.7.2 (непредставление информации или представление заведомо недостоверной информации в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд).

Таким образом, в особенной части КоАП РФ административные правонарушения в сфере антимонопольного законодательства не выделены в отдельную главу.

Следует отметить, что подведомственность указанной категории дел определена двумя статьями КоАП РФ - 23.48, и 23.66.

При этом в статье 23.66 Кодекса антимонопольные органы поименованы, как контрольные органы в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Такая формулировка обусловлена тем, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 94 от 20 февраля 2006 года Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказом на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Санкцией каждой из вышеперечисленных статьей, наряду с административной ответственностью юридических лиц, предусмотрена административная ответственность должностных лиц.

В этой связи, при решении вопроса о подсудности, следует учитывать следующее.

В пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 24 марта 2005 года указано, что судьи судов общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, перечисленных в абзаце четвертом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, поскольку эти дела подсудны судьям арбитражных судов. Указанный в этой норме перечень видов правонарушений является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Дела, указанные в абзаце четвертом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, не подсудны судьям судов общей юрисдикции и в том случае, когда по ним в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ проводилось административное расследование, а также когда индивидуальный предприниматель, совершивший административное правонарушение из числа названных в абзаце четвертом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, утратил статус индивидуального предпринимателя. Дела об административных правонарушениях, перечисленных в абзаце пятом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, подсудны судьям арбитражных судов независимо от того, кем было совершено административное правонарушение: должностным лицом, юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Дела об иных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей (части 1 и 2 статьи 23.1 КоАП РФ) и не указанных в абзацах четвертом и пятом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, подсудны судьям судов общей юрисдикции независимо от характера административного правонарушения и статуса лица, привлекаемого к ответственности (в том числе дела о правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также гражданами, являющимися индивидуальными предпринимателями).

Согласно ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства, предусмотренные статьями 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33.

С учетом вышеприведенного разъяснения, эти дела рассматриваются судьями арбитражных судов вне зависимости от субъектного состава, в том числе, в отношении должностных лиц.

К подсудности же судей судов общей юрисдикции, согласно ст. 23.1 КоАП РФ, относится единственное дело указанной категории - об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.31 Кодекса (включение заведомо недостоверной информации в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)).

При разрешении вопроса о подсудности при пересмотре соответствующих постановлений в порядке главы 30 КоАП РФ следует учитывать следующее.

Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

По содержанию статей 27 и 33 АПК РФ дела об административных правонарушениях в отношении физических лиц подведомственны арбитражному только в случаях, предусмотренных законом.

Из этого следует, что пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства в отношении граждан или должностных лиц осуществляется судьями судов общей юрисдикции.

Исключения составляют дела об административных правонарушениях, перечисленных в абзаце пятом части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, подсудные судьям арбитражных судов вне зависимости от статуса субъекта, о чем было указано выше.

Необходимо особо отметить, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение предписания антимонопольного органа) и статьей 19.8 КоАП РФ (непредставление ходатайств, сведений в антимонопольный орган), хотя и связаны со сферой антимонопольного законодательства, исходя из объекта посягательства (глава 19 Кодекса), являются правонарушениями против порядка управления.

Данное обстоятельство необходимо учитывать, в частности, при исчислении сроков давности административного преследования.

Разрешая вопрос о территориальной подсудности дел по жалобам на соответствующие постановления в порядке главы 30 КоАП РФ, необходимо учитывать следующее.

Управление ФАС России по Липецкой области расположено по адресу: г. Липецк, пл. Плеханова, д. 1 - на территории Советского района г. Липецка, однако его юрисдикция распространяется на всю территорию Липецкой области.

Поэтому, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 24 марта 2005 года, жалобы в порядке главы 30 КоАП РФ должны рассматриваться по месту совершения административного правонарушения.

Перечень должностных лиц территориальных органов ФАС России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определен Приказом ФАС России N 180 от 19 ноября 2004 года, и включает:

- руководителей территориальных органов ФАС России;

- заместителей руководителей территориальных органов ФАС России;

- начальников отделов территориальных органов ФАС России;

- заместителей начальников отделов территориальных органов ФАС России;

- иных должностных лиц территориальных органов ФАС России.

Одним из обстоятельств, подлежащих установлению по делам в сфере антимонопольного законодательства, является наличие у субъекта статуса должностного лица.

Например, частью 1 статьи 7.30 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность специального субъекта - должностного лица государственного или муниципального заказчика, должностного лица уполномоченного органа.

Согласно ст. 3 ФЗ "О контрактной системе..." государственным заказчиком признается государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки.

Муниципальным заказчиком признается муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющее закупки.

Уполномоченным органом, уполномоченным учреждением признается государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия, предусмотренные статьей 26 Закона.

Соответственно, по делам данной категории необходимо проверять наличие у субъектов, в отношении которых осуществляется административное преследование, специальных полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (должностные обязанности, специальные приказы и т.п.)

Анализ примеров судебной практики

В течение 2014 года в судах Липецкой области рассмотрено 8 дел по жалобам на постановления должностных лиц УФАС России по Липецкой области на постановления по делам об административных правонарушениях.

Анализ изученных дел свидетельствует о том, что нормы антимонопольного законодательства судьями применяются в основном правильно.

Наибольший интерес и актуальность представляют следующие примеры из практики 2014 года, а также практики предыдущих лет, с учетом изменений антимонопольного законодательства.

Постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 24 декабря 2013 года начальник Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области Крючкова О.В. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10.000 руб.

Согласно постановлению, указанным должностным лицом не было исполнено требование инспекции УФАС России по Липецкой области от 12 ноября 2013 года о предоставлении документов в установленный трехдневный срок.

Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 7 апреля 2014 года постановление было отменено с прекращением производства по делу ввиду отсутствия состава административного правонарушения.

Решением судьи Липецкого областного суда от 24 июля 2014 года жалоба руководителя УФАС России по Липецкой области на решение судьи районного суда оставлена без удовлетворения.

Руководитель УФАС России по Липецкой области обратился в Советский районный суд г. Липецка с заявлением о пересмотре решения судьи районного суда от 7 апреля 2014 года в связи с новым обстоятельством (аналогия статьи 392 ГПК РФ), считая таковым отмену вышестоящим судом решения Арбитражного суда Липецкой области от 13 марта 2014 года, на которое имелась ссылка в указанном решении.

Определением судьи Советского районного суда г. Липецка от 26 января 2015 года в удовлетворении заявления было отказано.

Решением судьи Липецкого областного суда от 26 февраля 2015 года жалоба руководителя УФАС по Липецкой области на данное определение оставлена без удовлетворения.

В обоснование судебных постановлений было указано, что исходя из содержания статьи 392 ГПК РФ, подлежащей применению по аналогии, пересмотр судебного постановления (решения) влечет отмена такого судебного постановления, которое имело преюдициальное значение в отношении пересматриваемого.

Решение судьи Советского районного суда г. Липецка от 7 апреля 2014 года было основано на совокупности доказательств, которым в нем дана оценка, но не только на впоследствии отмененном решении Арбитражного суда Липецкой области.

Судьей областного суда было также отмечено, что закон не допускает возобновление течения срока давности административного преследования при отмене постановления (решения) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Если же решение арбитражного суда в подобной ситуации будет иметь преюдициальный характер, судебное постановление подлежит пересмотру с применением по аналогии статьи 392 ГПК РФ в пределах срока давности административного преследования.

Применительно к составу административного правонарушения указанное дело также представляет интерес.

Начальнику Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области Крючковой О.В. вменялось предоставление не в полном объеме документов по требованию УФАС России по Липецкой области от 15 ноября 2013 года.

Требование было направлено во исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства РФ Шувалова И.И. от 29 ноября 2012 года об обеспечении исполнения плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов.

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 23 ФЗ "О защите конкуренции" к полномочиям антимонопольного органа отнесено проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе, органами коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами.

Судьей было правильно указано, что наличие у антимонопольного органа соответствующих контрольных полномочий обусловливает необходимость их реализации исключительно в установленном законом порядке.

Порядок организации и проведения антимонопольными органами проверок на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства определен статьями 25.1 - 25.6 ФЗ "О защите конкуренции".

По содержанию статьи 25.1 Закона исполнение поручений Правительства РФ должно осуществляться строго в рамках предмета проверки с учетом действующего законодательства.

Согласно п. 6 "Плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов", утвержденного Правительством РФ 29 ноября 2012 года территориальным органам ФАС России в четвертом квартале 2013 года было поручено проведение проверки органов государственной власти субъектов РФ, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Таким образом, предметом антимонопольной проверки являлся региональный рынок строительных материалов.

Согласно же приказу УФАС по Липецкой области N 290 от 17 октября 2013 года, во исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства РФ была назначена внеплановая выездная проверка в отношении Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области.

В соответствии с "Положением об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", утвержденным распоряжением администрации Липецкой области N 402-р от 7 октября 2010 года, какими-либо полномочиями в сфере жилищного строительства или производства строительных материалов Управление не наделено.

Поскольку УФАС по Липецкой области приняло решение о проверке всей региональной антимонопольной сферы, что не охватывалось предметом поручения первого заместителя Председателя Правительства РФ, вывод об отсутствии состава административного правонарушения является правильным.

Кроме того, в рамках единой проверки Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области было направлено четыре требования о предоставлении документов (информации).

За неисполнение этих требований в отношении руководителя Управления было вынесено четыре постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Такая практика не соответствует закону, поскольку для применения части 5 статьи 19.8 КоАП РФ правовое значение имеет факт непредставления документов (информации), но не количество соответствующих запросов (требований).

Постановлением заместителя руководителя УФАС России по Липецкой области от 15 июля 2014 года было прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ в отношении ведущего бухгалтера МКУ "Централизованная бухгалтерия по обслуживанию учреждений департамента образования администрации г. Липецка" Калягиной Ю.О. ввиду малозначительности.

Существо правонарушения - отсутствие в заявке на участие в электронном аукционе конкретных требований и конкретных документов, необходимых для предоставления, а также требование дополнительных материалов.

Прокурор опротестовал данное постановление, указывая на отсутствие оснований для признания правонарушения малозначительным исходя из объекта посягательства. Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 23 сентября 2014 года протест оставлен без удовлетворения.

Согласно ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ установление порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений участников закупки, требований к участникам закупки, к размеру обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), размеру и способам обеспечения исполнения контракта, не предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а также требования о представлении участниками закупки в составе заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) не предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок информации и документов, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей.

По материалам дела, 18 апреля 2014 на официальном сайте госзакупок РФ www.zakupki.gov.ru Департаментом образования администрации города Липецка было опубликовано извещение о проведении аукциона в электронной форме на поставку интерактивного оборудования для 39 муниципальных образовательных учреждений с начальной (максимальной) ценой контракта 19.552.000 рублей.

Документация об электронном аукционе была разработана ведущим бухгалтером МКУ "Централизованная бухгалтерия по обслуживанию учреждений департамента образования администрации г. Липецка" Калягиной Ю.О. и ведущим специалистом отдела имущественных отношений и муниципальных закупок Департамента образования администрации г. Липецка Елисеевой Е.И.

При рассмотрении дела было установлено нарушение ведущим бухгалтером МКУ "Централизованная бухгалтерия по обслуживанию учреждений департамента образования администрации г. Липецка" Калягиной Ю.О. положений статьи 66 Закона "О контрактной системе..." в части требований к содержанию заявки на участие в электронном аукционе (включены условия и товарные характеристики, не предусмотренные Законом).

В обоснование вывода о малозначительности правонарушения указывалось, что для участия в электронном аукционе было подано три заявки, все претенденты допущены к участию в аукционе, и в итоге он состоялся, то есть допущенные нарушения на результаты аукциона не повлияли.

Доводы протеста прокурора сводились к тому, что существенная угроза общественным отношениям выразилась в пренебрежительном отношении должностного лица к исполнению своих обязанностей и требованиям ФЗ "О контрактной системе...".

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 24 марта 2005 года указано, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Поскольку в данном случае допущенные нарушения повлекли только несоответствие установленным требованиям содержания заявки на участие в аукционе, но не затруднили определение основных существенных условий торгов, не повлияли на доступ к торгам всех потенциальных участников, и их результаты, основания для признания правонарушения малозначительным имелись.

Тем не менее, посягательство на правоотношения в сфере конкуренции представляет существенную общественную опасность, и при решении вопроса о возможности признания административного правонарушения в этой сфере малозначительным необходимо тщательно исследовать все соответствующие обстоятельства, не допуская формального подхода.

При этом возможно учитывать "Методические рекомендации по применению антимонопольными органами статьи 2.9 КоАП РФ...", утвержденные ФАС России, но только во взаимосвязи с выработанными критериями судебной практики и Постановлениями Пленума Верховного Суда РФ.

Аналогичным образом был разрешен протест прокурора на постановление заместителя руководителя УФАС России по Липецкой области на постановление 15 июля 2014 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ в отношении ведущего специалиста отдела имущественных отношений и муниципальных закупок Департамента образования администрации г. Липецка Елисеевой Е.И. - второго составителя этой же аукционной заявки.

Постановлением исполняющего обязанности руководителя УФАС России по Липецкой области от 12 августа 2014 года начальник ОБУ "Управление капитального строительства Липецкой области" Щербаков М.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.32 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20.000 рублей.

Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 29 октября 2014 года постановление изменено.

Щербакову М.А. вменялось изменение дополнительным соглашением условий действующего государственного контракта на строительство жилья для детей-сирот в нарушение части 5 статьи 9 и части 11 статьи 41.9 ФЗ "О размещении заказов...".

Согласно ч. 5 ст. 9 указанного Закона при заключении и исполнении контракта изменение условий контракта, указанных в частях 11 и 12 данной статьи, части 12 статьи 25, части 5 статьи 27 ... (перечислены иные нормы Закона) ... по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных частями 6 - 6.7 и 8.1 данной статьи, частью 26.1 статьи 65 Закона.

В жалобе Щербаков М.А. ссылался на статью 708 ГК РФ, предусматривающую возможность изменения начального и конечного сроков договора подряда соглашением сторон, и соответствующие положения статьи 450 ГК РФ. Также было указано, что с 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг...", предусматривающий менее строгие правила исполнения договоров, и поэтому он не может быть привлечен к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ.

Частью 2 статьи 7.32 КоАП РФ в редакции ФЗ N 83 от 8 мая 2010 года, действовавшей на момент совершения правонарушения, предусматривалась административная ответственность за нарушение условий контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

По материалам дела 31 октября 2013 года ОБУ "Управление капитального строительства Липецкой области" в лице начальника Щербакова М.А. с ООО "Комплектснабэлектромонтаж" был заключен договор о строительстве в селе Долгоруково жилых помещений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.

Пунктом 3.1 договора устанавливался срок исполнения - 30 календарных дней от даты подписания, то есть с 31 октября 2013 года по 29 ноября 2013 года.

31 декабря 2013 года сторонами заключено дополнительное соглашение, которым срок исполнения договора был увеличен.

Увеличение срока исполнения государственного контракта правильно признано незаконным, поскольку законом устанавливался запрет на изменение срока исполнения государственного контракта, в том числе, соглашением сторон.

Соответствующие исключения предусматривались только частями 6 - 6.7, 8.1 статьи 9 ФЗ "О размещении заказов ...", и они не охватывали условия о сроке исполнения договора.

Таким образом, изменение условий государственного контракта в случаях, не предусмотренных законом, является недопустимым, и общие нормы гражданского законодательства о свободе договора к данным правоотношениям применению не подлежат.

Довод Щербакова М.А. об изменении материального закона был правильно признан несостоятельным.

Статьей 113 ФЗ от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг...", вступившего в силу с 1 января 2014 года, признан утратившим силу Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов...".

Вместе с тем, статьей 95 ФЗ от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ также установлен запрет на изменение существенных условий контракта, за исключением их изменения по соглашению сторон в предусмотренных данной статьей случаях.

Таким образом, запрет изменения условий договора, установленный Федеральным законом N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года, Федеральным законом N 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года не отменен.

Часть 2 статьи 7.32 КоАП РФ в редакции времени совершения правонарушения предусматривала наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей.

На основании ФЗ от 28 декабря 2013 года N 396 ответственность за незаконное изменение условий контракта предусматривается частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, а размер административного штрафа для должностных лиц составляет двадцать тысяч рублей (не изменился).

Согласно ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Поскольку вина Щербакова М.А. была установлена, его действия были правильно квалифицированы по части 2 статьи 7.32 КоАП РФ - закону времени совершения правонарушения.

Завершая анализ вышеуказанного дела, необходимо указать, что во избежание затруднений в применении Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров..." к правоотношениям, возникшим до его вступления в силу, можно информативно учитывать письмо Минэкономразвития России N 29401-ЕЕ\Д28и от 27 декабря 2013 года.

Постановлением заместителя руководителя УФАС России по Липецкой области от 23 ноября 2011 года директор ООО "МастерДент-Л" Моторина Л.Ю. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.3 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 4.000 рублей.

Моториной Л.Ю. вменялось осуществление рекламы медицинских услуг без предупреждения о наличии соответствующих противопоказаний, в нарушение части 7 статьи 24 ФЗ "О рекламе".

Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 25 января 2012 года постановление было отменено, с прекращением производства по делу.

Решением судьи Липецкого областного суда от 22 февраля 2012 года решение судьи районного суда оставлено без изменения.

Согласно ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ (в редакции времени правонарушения) нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 - 4 КоАП РФ, статьями 14.37, 14.38, 19.31 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от 4.000 до 20.000 рублей.

В действующей редакции указанная статья изменена в части соответствующих исключений - в качестве таковых указаны части 2- 5 данной статьи, часть 4 статьи 14.3.1, статьи 14.37, 14.38, 19.31 Кодекса.

Согласно ч. 7 ст. 24 ФЗ "О рекламе", реклама лекарственных средств, медицинских услуг, в том числе методов лечения, медицинской техники должна сопровождаться предупреждением о наличии противопоказаний к их применению и использованию, необходимости ознакомления с инструкцией по применению или получения консультации специалистов. В рекламе, распространяемой в радиопрограммах, продолжительность такого предупреждения должна составлять не менее чем три секунды, в рекламе, распространяемой в телепрограммах и при кино - и видео обслуживании, - не менее чем пять секунд и должно быть отведено не менее чем семь процентов площади кадра, а в рекламе, распространяемой другими способами, - не менее чем пять процентов рекламной площади (рекламного пространства). Требования настоящей части не распространяются на рекламу, распространяемую в местах проведения медицинских или фармацевтических выставок, семинаров, конференций и иных подобных мероприятий, а также в предназначенных для медицинских и фармацевтических работников специализированных печатных изданиях, и на иную рекламу, потребителями которой являются исключительно медицинские и фармацевтические работники.

В настоящее время редакция данной статьи изменена, однако ее суть осталась прежней, что сохраняет актуальность указанного дела.

По материалам дела в здании N 9 "а" по ул. Хорошавина г. Липецка расположены магазин стройматериалов, парикмахерская, стоматологический кабинет, и оно имеет три входа.

Согласно фотографиям, на балконе здания имеется обозначение "СТОМАТОЛОГИЯ 79-94-98" со стрелкой, указывающей направление движения направо, и второе обозначение "СТОМАТОЛОГИЯ 79-94-98" без стрелки, непосредственно перед входом в здание. Стоматологический кабинет ООО "Мастер Дент-Л" расположен на втором этаже здания.

ООО "МастерДент-Л" имеет лицензию от 26 июля 2007 года на осуществление медицинской деятельности по адресу: г. Липецк, ул. Хорошавина д. 9 "а", в частности, на оказание услуг, связанных со стоматологией.

Согласно п. 1 ст. 1538 ГК РФ юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность (в том числе некоммерческие организации, которым право на осуществление такой деятельности предоставлено в соответствии с законом их учредительными документами), а также индивидуальные предприниматели могут использовать для индивидуализации принадлежащих им торговых, промышленных и других предприятий (статья 132) коммерческие обозначения, не являющиеся фирменными наименованиями и не подлежащие обязательному включению в учредительные документы и единый государственный реестр юридических лиц.

Из содержания п. 2 ст. 1539 ГК РФ следует, что не допускается использование коммерческого обозначения, способного ввести в заблуждение относительно принадлежности предприятия определенному лицу, в частности обозначения, сходного до степени смешения с фирменным наименованием, товарным знаком или защищенным исключительным правом коммерческим обозначением, принадлежащим другому лицу, у которого соответствующее исключительное право возникло ранее.

Вопрос о тождественности, сходстве до степени смешения может быть разрешен судом с позиции рядового потребителя и специальных знаний не требует.

Согласно ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование, которое указывается в его учредительных документах. Названное требование служит целям идентификации юридических лиц, индивидуализирует их как участников гражданского оборота и субъектов публично-правовых отношений.

Согласно ст. 1225 ГК РФ средством индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, является, в том числе и фирменное наименование.

На основании вышеприведенных норм был сделан вывод о том, что наименование заведения и индивидуализирующие признаки предприятия в месте его нахождения не могут быть признаны рекламой. Такая информация может быть размещена на вывеске, и на нее не распространяются требования Федерального закона "О рекламе", независимо от манеры исполнения обозначения.

Согласно ст. 9 Закона РФ "О защите прав потребителей" потенциальный продавец товара или исполнитель работ, услуг для удовлетворения личных, семейных и бытовых потребностей гражданина обязан довести до сведения последнего фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (юридический адрес) и режим работы, разместив указанную информацию на вывеске.

По смыслу статьи 2 ФЗ "О рекламе", рекламой являются сведения, распространяемые исключительно для формирования и поддержания интереса к юридическому или физическому лицу, его товарам, идеям и начинаниям.

Указание ООО "МастерДент-Л" своего наименования на вывеске по месту нахождения преследует иные цели и не может рассматриваться как реклама. Сведения, распространение которых по форме и содержанию являются для предпринимателя обязательными на основании закона или обычая делового оборота, не относятся к рекламной информации независимо от манеры их исполнения на соответствующей вывеске.

Таким образом, размещение уличной вывески (таблички, указателя) с наименованием юридического лица как указателя его местонахождения или обозначения места входа в занимаемое помещение, здание или на территорию является общераспространенной практикой и соответствует сложившимся на территории России обычаям делового оборота.

Аналогичная позиция выражена в письме Федеральной антимонопольной службы от 16 марта 2006 года NАК/3 512 "О разграничении рекламы и информации", которое также можно использовать при рассмотрении дел данной категории.

Постановлением заместителя руководителя УФАС России по Липецкой области от 15 ноября 2011 года генеральный директор ООО "Центр Передовых Технологий "Вита-Липецк" Кравцова И.Л. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.3 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 4.000 рублей.

Административное преследование Кравцовой И.Л. осуществлялось в связи со следующими нарушениями п.п. 2, 18 ч. 3, п. 6 ч. 5, ч. 7 ст. 5 ФЗ "О рекламе":

- указание в рекламе пищевых продуктов "Альгокуприн" и "Селеномарин", не являющихся лекарственными средствами, на их лечебные свойства;

- указание в рекламе продуктов диетического питания "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и микроэлементами "Альгокуприн"", "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и селеном "Селеномарин"", предназначенных для профилактики недостаточности йода, улучшения функции пищеварительной системы и нормализации процессов углеводного и жирового обмена, на лечебный эффект в отношении атеросклероза, болей в области сердца, головной боли, заболеваний органов зрения, заболеваний суставов и других заболеваний, не указанных в свидетельствах о регистрации.

- реклама продуктов "Альгокуприн" и "Селеномарин" вводила потребителей в заблуждение, создавая у них ложное впечатление о диалоге радиослушателей с соответствующими специалистами в прямом эфире, поскольку диалог был предварительно записан.

Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 9 февраля 2012 года постановление оставлено без изменения.

Решением судьи Липецкого областного суда от 20 марта 2012 года постановление и решение судьи районного суда также оставлены без изменения, но исключены ошибочные выводы о квалификации вмененных деяний.

По материалам дела ООО "Медиа Базар", являясь рекламным агентом, действуя по поручению ООО "Центр Передовых Технологий "Вита Ли-Липецк", заключило договор на размещение рекламных материалов пищевых продуктов "Альгокуприн" и "Селеномарин" в радиоэфире ГТРК "Липецк" филиала ФГУП "ВГТРК".

Таким образом, на основании п. 5 ст. 3 ФЗ "О рекламе" ООО "Центр Передовых Технологий "Вита Липецк" выступало в качестве рекламодателя.

Во исполнение договора, с 7 февраля 2011 года в радиоэфире ГТРК "Липецк" распространялась реклама пищевых продуктов "Альгокуприн" и "Селеномарин".

Согласно ч. 1 ст. 5 ФЗ "О рекламе" реклама должна быть добросовестной и достоверной. Недобросовестная реклама и недостоверная реклама не допускаются.

Согласно п. 6 ч. 5 ст. 5 указанного Закона (в прежней редакции), в рекламе не допускается указание на лечебные свойства, то есть положительное влияние на течение болезни, объекта рекламирования, за исключением такого указания в рекламе лекарственных средств, медицинских услуг, в том числе методов лечения, изделий медицинского назначения и медицинской техники.

До настоящего времени существенным изменениям редакция указанной нормы не подверглась.

При рассмотрении жалобы судьей Липецкого областного суда был сделан вывод об отсутствии нарушений пункта 6 части 5 статьи 5 ФЗ "О рекламе", что не повлекло отмену постановления и решения судьи районного суда.

Так, согласно свидетельству о государственной регистрации продукция "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и микроэлементами "Альгокуприн" предназначена для реализации населению в качестве продукта диетического (лечебного и профилактического) питания (дополнительный источник пищевых волокон (альгинатов), микроэлементов и йода в органической форме), для профилактики недостаточности йода, улучшения функции пищеварительной системы и нормализации процессов углеводного и жирового обмена".

Продукция "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и селеном "Селеномарин" предназначена для реализации населению в качестве продукта диетического (лечебного и профилактического) питания (дополнительный источник пищевых волокон (альгинатов) и йода, и селена в органической форме) для профилактики недостаточности йода, улучшения функции пищеварительной системы и нормализации процессов углеводного и жирового обмена.

Согласно акту исследования ГУ НИИ питания РАМН ООО НПО "Сумма технологий", экспертному заключению, прием пищевых продуктов "Альгокуприн" и "Селеномарин" приводит к улучшению состояния больных и к частичному исчезновению симптомов болезней. Указанные пищевые продукты рекомендованы в качестве продуктов для диетического (лечебного и профилактического) питания, как дополнительный источник пищевых волокон (альгинатов), микроэлементов и йода в органической форме, а "Селеномарин" также как дополнительный источник селена.

На основании ст.ст. 2, 39 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ", ст. 15 ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" судьей областного суда было указано, что лечебное питание является неотъемлемым компонентом лечебного процесса и профилактических мероприятий.

В этой связи, а также с учетом того, что лечебно-профилактические свойства рекламируемых продуктов питания "Альгокуприн", "Селеномарин" были отражены в регистрационных свидетельствах, подтверждены специальными исследованиями, указание этих свойств в рекламе не свидетельствовало о нарушении п. 6 ч. 5 ст. 5 ФЗ "О рекламе".

Вывод о нарушении пункта 2 части 3 статьи 5 ФЗ "О рекламе" был признан правильным.

Согласно данной норме недостоверной признается реклама, которая содержит не соответствующие действительности сведения о любых характеристиках товара, в том числе о его природе, составе, способе и дате изготовления, назначении, потребительских свойствах, об условиях применения товара, о месте его происхождения, наличии сертификата соответствия или декларации о соответствии, знаков соответствия и знаков обращения на рынке, сроках службы, сроках годности товара.

Редакция нормы до настоящего времени не изменилась.

Как указывалось выше, продукция "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и микроэлементами "Альгокуприн", "Ламинария гомогенизированная со спирулиной и селеном "Селеномарин" предназначены для реализации населению в качестве продукта диетического (лечебного и профилактического) питания для профилактики недостаточности йода, улучшения функции пищеварительной системы и нормализации процессов углеводного и жирового обмена.

В рекламных же материалах указывалось о влиянии этих продуктов на течение ряда других заболеваний - атеросклероза, заболеваний органов зрения, суставов, и других заболеваний, которые не указаны в свидетельствах о регистрации, то есть в этой части она являлась недостоверной.

Также было признано нарушение части 7 статьи 5 ФЗ "О рекламе", не допускающей рекламу, в которой отсутствует часть существенной информации о рекламируемом товаре, об условиях его приобретения или использования, если при этом искажается смысл информации, и вводятся в заблуждение потребители рекламы (редакция не изменилась).

В этой части было указано, что при даче в рекламе консультаций по применению данных продуктов питания консультант Центра передовых технологий сообщала о возможности получить консультацию специалиста по телефону, не раскрывая существенную информацию, отраженную в государственных свидетельствах и экспертных заключениях о необходимости консультации с врачом.

Такая реклама могла восприниматься слушателями, как реклама продуктов, прием которых не обусловлен консультацией врача.

Как было указано выше, с 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Анализ положений данного закона приводит к выводу о том, что он развивает и конкретизирует установленные прежним законом (ФЗ-94) правила осуществления государственных закупок, сохраняя основополагающие принципы.

В частности, применительно к судебной практике неизменным остается принцип личной ответственности должностных лиц конкурсной комиссии за принятие незаконных решений, вне зависимости от коллегиального статуса комиссии.

Так, согласно ст. 107 ФЗ "О контрактной системе..." лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 53 указанного Закона результаты рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе фиксируются в протоколе рассмотрения и оценки таких заявок... (ч. 10).

Результаты рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе на предмет ее соответствия требованиям конкурсной документации фиксируются в протоколе рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе... (ч. 11).

Протоколы, указанные в частях 10 и 11 данной статьи, составляются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими членами конкурсной комиссии ...(ч. 12).

При этом в частях 10 и 11 статьи 53 Закона указано, что протоколы должны содержать решение каждого члена комиссии об отклонении заявок.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд..., совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.

Частью 2 статьи 7.30 КоАП РФ в действующей редакции предусмотрена административная ответственность за отклонение заявки на участие в конкурсе, отказ в допуске к участию в аукционе, признание заявки на участие в закупке товара, работы или услуги не соответствующей требованиям конкурсной документации, документации об аукционе, отстранение участника закупки от участия в конкурсе, аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, признание заявки на участие в конкурсе надлежащей, соответствующей требованиям конкурсной документации, признание заявки на участие в аукционе надлежащей, соответствующей требованиям документации об аукционе, в случае, если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске к участию в закупке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, или нарушение порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном оборонном заказе.

В прежней редакции часть 2 статьи 7.30 КоАП РФ предусматривала административную ответственность члена конкурсной, аукционной или единой комиссии за нарушение за нарушение порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, либо нарушение членом аукционной или единой комиссии порядка проведения аукциона.

Дела по жалобам на постановления должностных лиц антимонопольной службы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.30 КоАП РФ, в 2014-м году в судах Липецкой области не рассматривались.

В предыдущие годы (до вступления в силу ФЗ "О контрактной системе...") при рассмотрении жалоб на такие постановления судьями проверялись доводы о невозможности персональной административной ответственности членов конкурсной комиссии, как коллегиального органа.

В частности, постановлением заместителя руководителя УФАС России по Липецкой области от 28 декабря 2009 года Чекмасов И.Р. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.30 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 23.968 рублей 51 коп.

Решением судьи Советского районного суда г. Липецка от 28 января 2010 года постановление было отменено с прекращением производства по делу.

Решением судьи Липецкого областного суда от 3 марта 2010 года решение судьи районного суда было отменено с направлением дела на новое рассмотрение.

Административное преследование в отношении Чекмасова И.Р., как члена конкурсной комиссии, осуществлялось в связи с нарушением ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров..." при проведении открытого аукциона на закупку работ по устройству проходов через р. Зотовка по ул. Самарчик в с. Доброе Добровского района Липецкой области.

Судьей районного суда было указано на невозможность привлечения Чекмасова И.Р. к административной ответственности, поскольку он не является должностным лицом.

Данный вывод судьей областного суда признан ошибочным, и при этом указано, что по содержанию статьи 36 ФЗ "О размещении заказов..." протокол подписывается всеми присутствующими членами аукционной комиссии, и он должен содержать сведения о решении каждого члена комиссии о допуске участника.

Следовательно, каждый член аукционной комиссии обязан принять законное решение о допуске участника размещения заказа к участию в торгах (отказе в допуске), и несет персональную ответственность за собственное решение.

Поскольку в Федеральном законе "О контрактной системе ..." персональный принцип принятия решений членами конкурсной (аукционной) комиссии сохранен, с учетом положений статьи 107 Закона, статьи 2.4 КоАП РФ, при рассмотрении дел данной категории также следует исходить из персональной административной ответственности за незаконное решение комиссии каждым ее членом.

Выводы:

1. Проведенный анализ судебной практики свидетельствует о том, что антимонопольное законодательство судьями применяется в основном правильно.

2. При производстве по делам указанной категории необходимо учитывать изменение законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, в связи с вступлением в силу Федерального закона "О контрактной системе...", и соблюдать в этой связи положения КоАП РФ о действии закона во времени.

3. При решении вопроса о возможности применения статьи 2.9 КоАП РФ (малозначительность), наряду с иными обстоятельствами дела, следует учитывать значимость общественных отношений в сфере добросовестной конкуренции, как самостоятельный критерий, не допуская безосновательного освобождения виновных лиц от административной ответственности.

4. При производстве по делам об административных правонарушениях в отношении членов конкурсных (аукционных) комиссий следует исходить из принципа персональной ответственности за незаконное решение комиссии каждым ее членом.