Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. N 78-Г07-44 Закон субъекта РФ признан не противоречащим действующему законодательству, поскольку нарушений установленного порядка принятия оспариваемого заявителями нормативного правового акта не выявлено, права заявителей на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности не нарушены

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. N 78-Г07-44

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению К.Л.В., Н.А.И., Н.С.Н., С.О.И., Ф., Ч., Ш. об оспаривании законности в части п. 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", по кассационной жалобе заявителей на решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2007 г., которым их требование оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., объяснения представителя заявителей Ч., представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга К.Т.А.; представителей губернатора Санкт-Петербурга П. и С.М.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 декабря 2005 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 22 декабря 2005 г. подписан губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга". Указанный Закон опубликован в официальном издании администрации Санкт-Петербурга 23.12.2005 г. и в Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга N 1 от 3.01.2006 г.

Пунктом 1 статьи 1 указанного закона утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга.

Заявители К.Л.В., Н.А.И., Н.С.Н., С.О.И., Ф., Ч., Ш. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением об оспаривании п. 1 статьи 1 указанного Закона, ссылаясь на то, что данный нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, а именно: Градостроительному Кодексу РФ, Закону РФ "Об охране окружающей среды", Закону РФ "Об экологической экспертизе" и нарушает их права на информацию, на обсуждение вопросов общественной жизни в ходе публичных слушаний, в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности.

В судебном заседании заявители поддержали свое требование о признании оспариваемого ими закона недействующим, обосновав его тем, что, во-первых, публичные слушания по проекту Генерального плана, предусмотренные как обязательная процедура в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в каждом внутригородском муниципальном образовании не проводились. Они были проведены в зданиях администраций, о чем информация отсутствовала, а доступ для присутствия ограничен из-за малогабаритности помещений; во-вторых, проект закона не был опубликован в средствах официальной информации за три месяца до его утверждения; в-третьих, отсутствует согласование проекта Генерального плана с правительством Ленинградской области; в-четвертых, протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана, заключения о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту Генерального плана, направляемого на утверждение в представительный орган власти, однако, по мнению заявителей, этот порядок, установленный ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, нарушен и указанные документы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - представительный орган государственной власти субъекта РФ Санкт-Петербурга не направлялись; в-пятых, право граждан на благоприятную окружающую среду нарушено тем, что заключение органа государственной экспертизы и заключение экологической экспертизы составлены с нарушением федеральных законов и Закона РФ "Об экологической экспертизе"; в-шестых, в ходе рассмотрения проекта закона в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга после первого чтения в него вносились поправки, по которым общественные слушания не проводились, заключения экспертиз не получалось, что, как считают заявители, является нарушением положений федеральных законов.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга полагали заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2007 г. требования заявителей оставлены без удовлетворения.

Не соглашаясь с решением суда, в кассационной жалобе заявители просят отменить его и, не передавая дело в суд на новое рассмотрение, вынести решение о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" в части п. 1 ст. 1.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы заявителей, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Санкт-Петербургского городского суда, постановленное по данному делу, подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, в соответствии с которым законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

Проект закона субъекта Российской Федерации подлежит рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется соответствующим постановлением.

Пунктом 12 статьи 4 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся в порядке, установленном регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

В этой связи судом правильно принято во внимание, что порядок проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга установлен Регламентом заседаний, утвержденным постановлением Законодательного Собрания N 9 от 22.12.1994 г., которым определяется порядок принятия проекта закона Санкт-Петербурга в первом чтении, порядок внесения поправок к проекту закона Санкт-Петербурга и порядок принятия проекта закона Санкт-Петербурга в целом.

Как установлено в ходе судебного разбирательства по делу, постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга N 417 от 6 июля 2005 г. в Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга внесены изменения в части его дополнения разделом "Принятие Генерального плана Санкт-Петербурга".

В соответствии со статьей 31 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - правом внесения проектов законов Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с п. 1 статьи 24 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, п. 16 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга генеральный план Санкт-Петербурга утверждается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Судом выяснено, что проект закона Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" направлен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга губернатором Санкт-Петербурга в порядке законодательной инициативы 30.06.2005 г. Начиная с этого времени и по 5.07.2005 г. в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга были представлены множественные приложения к самому тексту проекта закона, который со всеми приобщенными документами и был представлен депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга для изучения, подготовки заключений, докладов и содокладов, что соответствует процедуре, предусмотренной Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В целом Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга был принят 21.12.2005 г. и подписан губернатором Санкт-Петербурга 22.12.2005 г.

Поскольку судом исследованы все обстоятельства принятия оспариваемого заявителями нормативного правового акта, нарушений установленного порядка при этом не выявлено, то вывод суда о несостоятельности ссылок заявителей на якобы имевшиеся нарушения процедуры его принятия является обоснованным.

Как видно по делу, особое внимание судом уделено выяснению обстоятельств организации и проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга.

Судом учтено, что особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируются статьей 63 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Указанной нормой права действительно предусмотрено проведение публичных слушаний по проектам Генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в каждом внутригородском муниципальном образовании этих городов.

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому в представительный орган государственной власти.

Заявители, утверждая, что указанные документы в представительный орган государственной власти - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вместе с проектом закона не поступали, ссылались при этом на письмо постоянной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по городскому хозяйству, градостроительному и земельным вопросам N 36.1-2820 от 13.03.2006 г.

Проверяя это утверждение, суд не согласился с ним, сославшись на иные доказательства, представленные заинтересованным лицом в ходе судебного разбирательства.

Как видно по делу, протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, а также заключение о результатах публичных слушаний поступали в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга до 5 июля 2005 г.

Представленные протоколы публичных слушаний судом исследовались, в связи с чем был сделан вывод о том, что жители муниципальных образований Санкт-Петербурга имели реальную возможность принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с проектом Генерального плана (приложение 1-3).

Как установлено судом, уполномоченные органы государственной власти Санкт-Петербурга - районные администрации осуществили организацию публичных слушаний, общественных обсуждений, выставок экспозиций и предоставили 111 муниципальным образованиям возможность реализовать право граждан на участие в указанных мероприятиях.

С учетом этого судом указано, что публичные слушания по проекту Генерального плана были проведены в соответствии с требованиями статьи 24 Градостроительного Кодекса РФ и в соответствии с требованиями ст. 7, 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга".

Как полагает Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, с указанным суждением суда можно согласиться и признать его обоснованным, учитывая, что действующее федеральное законодательство, предписывая необходимость проведения "публичных слушаний", не определяет, в какой форме они должны реализовываться.

Делая вывод о том, что права заявителей на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности не нарушены, суд сослался также на то обстоятельство, что они не воспользовались предоставленной им возможностью обжалования в судебном порядке организации и самого проведения "общественных слушаний по Генеральному плану".

Не подтвердился в судебном заседании и довод заявителей об отсутствии публикации проекта закона о Генеральном плане в средствах официальной информации за три месяца до его утверждения.

Сведения об этом опубликованы в специальном выпуске Вестника Администрации Санкт-Петербурга от 15.09.2005 г., что соответствует п. 9 ст. 24 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Судом тщательно проверен довод заявителей об отсутствии согласования проекта Генерального плана с Правительством Ленинградской области и обоснованно признан несостоятельным.

В материалах дела имеется заключение N 01-08/222 от 3.04.2007 г. по вопросу согласования генерального плана Санкт-Петербурга с органами государственной власти Ленинградской области, подготовленное по поручению Губернатора Ленинградской области С.В.П. согласно запросу Санкт-Петербургского городского суда от 20.03.2007 г.

Из текста заключения усматривается, что проект Генерального плана Санкт-Петербурга являлся предметом обсуждения субъекта Российской Федерации - Ленинградской области, претензий не предъявлено и признано, что проект учитывает интересы Ленинградской области.

Несостоятельным признан судом и довод заявителей относительно ненадлежащего проведения и составления соответствующих экспертных заключений и, в частности, по вопросам экологии.

Как установлено судом, государственная экологическая экспертиза проекта Генерального плана была проведена в соответствии с требованиями действующего законодательства и ведомственными нормативными актами, регламентирующими порядок проведения такой экспертизы. Из заключения от 15.06.2005 г. N 01-12/208 следует, что в соответствии с п. 1 ст. 14 Закона РФ "Об экологической экспертизе" в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природоведения ("Росприроднадзор") по Санкт-Петербургу были представлены все необходимые документы, в том числе и протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, а также заключения специализированных экспертиз и согласования по Генеральному плану.

Допрошенные в качестве свидетелей начальник отдела государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности (в период 2005 года) и ныне действующий начальник отдела, пояснили, что непосредственно занимались подготовкой всех документов для проведения экспертизы. Проект Генерального плана оценивался экспертами на соответствие нормативным документам, регламентирующим требования к охране окружающей среды, именно как основа для дальнейшего проектирования. При этом экспертами учитывалась процедура согласования и утверждения генерального плана. Принимая во внимание объем документами и специфику документа, проходившего экспертизу, экспертами допускалась возможность поступления отдельных заключений в процессе исследования, что не противоречит действующим нормативным правовым актам.

Таким образом, судом установлено, что государственная экспертиза материалов проекта Генерального плана Санкт-Петербурга была проведена Главгосэкспертизой России в полном соответствии с требованиями законодательства и с порядком, предусмотренным Постановлением Правительства РФ N 1008 от 27.12.2000 г. "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации". В судебном порядке выводы и заключения, экспертиз заявителями не оспорены и в настоящее время не отменены.

Таким образом, следует согласиться с выводом суда об отсутствии оснований для сомнений относительно заключения указанных экспертиз.

Судом также проверен и довод заявителей о том, что в ходе рассмотрения проекта закона в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга после первого чтения в него вносились поправки, по которым общественные слушания не проводились, заключения экспертиз не составлялось#.

Признавая его несостоятельным, суд указал, что порядок подготовки, согласования и утверждения Генерального плана предусмотрен статьями 24, 25 Градостроительного Кодекса Российской Федерации. При этом, ст. 25, определяя порядок согласования проекта Генерального плана до момента внесения его губернатором в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, предполагает возможность внесения изменений в уже согласованный проект Генерального плана, однако необходимость проведения дополнительных публичных слушаний и экспертиз по таким изменениям, данная норма не содержит.

Особое внимание судом уделено вопросу принятия оспариваемого заявителями Закона Санкт-Петербурга.

В соответствии с п. 12 ст. 47, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ, принятие законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов осуществляется в ходе проведения заседаний, порядок которых устанавливается соответствующим регламентом или иным актом, принятым данным органом.

Порядок принятия законов Санкт-Петербурга установлен ст. 32 Устава Санкт-Петербурга.

В соответствии с п. 81 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 г. N 9, с изменениями, внесенными Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 6.07.2005 г. N 417, рассмотрение проекта Генерального плана, включенного в повестку дня заседания, и принятие его производится в порядке, установленном настоящим Регламентом, с учетом особенностей, установленных пунктами 80-84 настоящего Регламента.

В соответствии с п. 80 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга рассматриваются в три этапа - три чтения (при отсутствии поправок к проекту закона Санкт-Петербурга, принятого за основу - в два чтения).

Порядок и право внесения поправок к проекту закона предусмотрен Регламентом заседаний (п. 83, 84).

В соответствии с действующим Регламентом Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" был рассмотрен Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в три этапа - три чтения.

Анализируя указанные положения и соотнеся их с установленными обстоятельствами по делу, суд обоснованно указал, что предусмотренная Регламентом процедура принятия оспариваемого заявителями закона была соблюдена.

Кассационная инстанция полагает возможным не согласиться и с утверждениями заявителей о том, что проект оспариваемого ими Закона и принятый Закон по своему содержанию существенно отличаются. Поскольку объективных доказательств этого суду представлено не было, то они признаны необоснованными.

Заслуживают внимание и выводы суда о том, что права и свободы заявителей оспариваемым Законом Санкт-Петербурга не нарушены, а сам он принят в соответствии с требованиями федерального законодательства, Устава Санкт-Петербурга и с соблюдением процедуры заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, установленной Регламентом работы данного законодательного органа.

В этой связи вывод суда об оставлении без удовлетворения требований заявителей К.Л.В., Н.А.И., Н.С.Н., С.О.И., Ф., Ч. и Ш. является обоснованным и по существу правильным.

При таких обстоятельствах постановленное Санкт-Петербургским городским судом решение следует признать законным и обоснованным, связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, поскольку, не опровергая выводы суда, дают иную правовую оценку установленным по делу обстоятельствам, что не может рассматриваться в качестве достаточных оснований для отмены вынесенного судом решения в кассационном порядке.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу заявителей без удовлетворения.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: