Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики от 04 июля 2012 г. по делу N 33-3133/2012 (ключевые темы: градостроительный регламент - изменение вида разрешенного использования земельного участка - проведение публичных слушаний - территориальные зоны - объекты капитального строительства)

Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики от 04 июля 2012 г. по делу N 33-3133/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:

председательствующего - судьи Мельниковой Г.Ю.,

судей: Гулящих А.В., Сентяковой Н.Н.,

при секретаре Шафигуллине И.Ш.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ижевске 4 июля 2012 года дело по заявлению ФИО12 Андрея Анатольевича об оспаривании отказа "данные изъяты" в изменении вида разрешенного использования земельного участка,

по апелляционной жалобе заявителя ФИО13 А.А. и заинтересованного лица Администрации "данные изъяты" на решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 21 февраля 2012 года, которым:

оставлено без удовлетворения заявление ФИО14 А.А. о признании незаконным изложенного в письме от 28 сентября 2011 года за исходящим номером 617 решения главы "данные изъяты" об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего ему, площадью 1800 кв. м, по адресу: Удмуртская "адрес", с "для строительства административного комплекса" на "строительство индивидуального жилого дома с постройками, пристройками" и о возложении обязанности на "данные изъяты" удовлетворить его требования об изменении вида разрешенного использования земельного участка общей площадью 1800 кв. м, кадастровый номер N, предназначенного "для строительства административного комплекса" на вид "для строительства индивидуального жилого дома с постройками и пристройками".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Гулящих А.В., объяснения представителя заявителя ФИО15 А.А. ФИО16 А.К., действующей на основании доверенности от 19 марта 2012 года сроком на 3 года, поддержавшей доводы и требования жалоб, представителя заинтересованного лица "данные изъяты" действующего на основании доверенности от 18 января 2012 года сроком на 1 год, поддержавшего доводы и требования жалоб, представителя заинтересованного лица "данные изъяты" ФИО17 Ю.В., действующего на основании доверенности от 3 июня 2012 года сроком до 3 июля 2013 года, возражавшего против удовлетворения жалоб, Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО18 А.А. обратился в суд с заявлением, в котором просит признать незаконным изложенное в письме от 28 сентября 2011 года N 617 решение "данные изъяты" об отказе в изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка площадью 1800 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый номер N, с "для строительства административного комплекса" на "строительство индивидуального жилого дома с постройками, пристройками" и обязать "данные изъяты" удовлетворить его требования об изменении вида разрешенного использования данного земельного участка.

В обоснование своих требований ФИО19 А.А. ссылается на то, что земельный участок относится к землям населенных пунктов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 года решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой такой вид использования принимается главой местной администрации. При этом, поскольку он просил изменить вид разрешенного использования земельного участка на другой такой вид, предусматривающий жилищное строительство, для принятия решения об изменении вида разрешенного строительства не требуется проведения публичных слушаний. Отказом в изменении вида разрешенного использования нарушены его права как собственника, поскольку он не может осуществлять тот вид хозяйствования на земельном участке, который в более полной мере соответствует его интересам, не противоречит категории земель и не нарушает экологических и природоохранных норм. Отказ является немотивированным, не содержит ссылки на фактические обстоятельства отказа в изменении вида разрешенного использовании.

Заявитель "данные изъяты" А.А., "данные изъяты". в судебное заседание не явились. Извещены о времени и месте рассмотрения дела. В соответствии со ст.ст. 167 и 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) дело рассмотрено в их отсутствие.

В судебном заседании представитель ФИО20 А.А. ФИО21 П.П., действовавший на основании доверенности от 1 ноября 2011 года сроком до 31 декабря 2012 года, заявленные ФИО22 А.А. требования поддержал, ссылаясь на основания, изложенные в заявлении.

Представитель заинтересованного лица "данные изъяты"" ФИО23 Ю.В., действующий на основании доверенности от 5 декабря 2012 года сроком до 5 декабря 2012 года, в судебном заседании просил в удовлетворении заявления ФИО24 А.А. отказать, указывая, что оспариваемое заявителем решение принято на основании результатов публичных слушаний по вопросу о возможности изменения разрешенного использования земельного участка, из которого выделен земельный участок истца. Отказ в изменении разрешенного использования земельного участка не препятствует истцу пользоваться земельным участком в соответствии с установленным для него разрешенным использованием и права собственности истца не нарушает. Отказ в изменении разрешенного использования земельного участка истца мотивирован ссылкой на результат публичных слушаний. Дополнительные мотивы принятого решения приведены также в письме "данные изъяты" от 7 ноября 2011 года N 704.

В письменном отзыве на заявление ФИО25 А.А. от 7 ноября 2011 года N 704 "данные изъяты" ФИО26 Н.А. указал, что из представленных в "данные изъяты" собственником земельного участка документов невозможно определить: точное местоположение земельного участка; возможность подключения к сетям централизованного водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, доступность; доступность объектов социальной инфраструктуры; наличие объектов транспортной инфраструктуры и расположение дорог, дополнительное строительство которых может нарушить права и интересы смежных землепользователей. В связи с этим невозможно определить соответствие испрашиваемого вида разрешенного использования земельного участка утвержденным и планируемым к утверждению документам территориального планирования "данные изъяты"

Представитель заинтересованного лица "данные изъяты" действующий на основании доверенности от 18 января 2012 года сроком на 1 год, просил заявление ФИО27 А.А. удовлетворить, указывая, что для изменения вида разрешенного использования земельного участка истца не требуется проведения публичных слушаний.

Суд постановил по делу вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе заявитель ФИО28 А.А. просит решение суда отменить и вынести по делу новое решение об удовлетворении его требований. Считает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела; судом нарушены нормы материального и процессуального права. Указывает, что не согласен с выводами суда об отсутствии нарушения оспариваемым решением "данные изъяты" его прав собственника, в связи с тем, что земельный участок им был приобретен с разрешенным использованием "для строительства административного комплекса". Решение "данные изъяты" нарушает его права на свободное использование принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, установленное ст.ст. 34, 35, 36 Конституции Российской Федерации, ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Не согласен с выводом суда о том, что для изменения разрешенного использования земельного участка требуется проведение публичных слушаний.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо "данные изъяты" также просит решение суда отменить и принять новый судебный акт, указывает на несогласие с решением суда в связи с нарушением норм материального права - п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 19 декабря 2004 года N 191-ФЗ. Полагает неправильным вывод суда о том, что для изменения разрешенного использования земельного участка в отношении этого участка должны быть организованы и проведены по инициативе заинтересованных лиц публичные слушания. Судом необоснованно приняты во внимание результаты проведенных ранее публичных слушаний в отношении земельного участка, из которого был образован земельный участок заявителя.

Заявитель ФИО29 А.А., "данные изъяты" в судебное заседание не явились. Извещены о времени и месте рассмотрения дела. В соответствии со ст. 327 ГПК РФ дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ФИО30 А.А. является собственником земельного участка площадью 1800 кв. м, из земель населенных пунктов, с разрешенным использованием "для строительства административного комплекса", расположенного по адресу: "адрес"

Указанный вид разрешенного использования земельного участка был определен в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером N (из которого был образован земельный участок заявителя), утвержденным постановлением "данные изъяты" от 12 августа 2008 года N 2008 года. Иных видов разрешенного использования для данного земельного участка градостроительным планом не установлено.

Земельный участок с кадастровым номером N образован путем раздела принадлежащего ФИО31 А.А. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, приобретенного ФИО32 А.А. у ООО " "данные изъяты"" на основании договора купли-продажи от 19 июля 2011 года N 01/11.

Право собственности ФИО33 А.А. на этот земельный участок зарегистрировано в Управлении Росреестра по Удмуртской Республике 23 августа 2011 года.

5 сентября 2011 года ФИО34 А.А. обратился с заявлением в "данные изъяты"", в котором просил изменить вид разрешенного использования земельного участка на строительство индивидуального жилого дома с пристройками и постройками. К заявлению ФИО35 А.А. были приложены копии свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок и кадастрового паспорта земельного участка.

Письмом "данные изъяты"" от 28 сентября 2011 года N 617, подписанным "данные изъяты"., ФИО36 А.А. отказано в изменении разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка со ссылкой на п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ, рекомендовано представить ситуационный план расположения земельного участка в границах д. Хохряки Завьяловского района Удмуртской Республики и расположение этого земельного участка на кадастровом плане территории.

Данные обстоятельства объективно подтверждаются представленным в материалы дела доказательствами и участвующими в деле лицами не оспариваются.

Оценивая правомерность отказа ФИО37 А.А. в изменении разрешенного использования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что изменение установленного разрешенного использования земельного участка ФИО38 А.А. в силу п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ должно приниматься главой местной администрации с учетом публичных слушаний. А поскольку результат проведенных публичных слушаний являлся отрицательным, суд признал отказ в изменении вида разрешенного использования законным.

С выводом суда о необходимости проведения публичных слушаний Судебная коллегия согласиться не может, поскольку он основан на неправильном толковании норм материального права.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 года решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающих жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка в случае изменения одного вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, принимается без проведения публичных слушаний при условии, что такой вид разрешенного использования не противоречит его целевому назначению.

Ссылаясь на указанные положения закона, делая вывод о необходимости проведения публичных слушаний для решения вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка заявителя, суд первой инстанции неправильно истолковал данный закон.

Согласно п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются категории, в том числе, в качестве самостоятельной категории выделены земли населенных пунктов.

В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Статьей 85 Земельного кодекса РФ установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Пунктом 1 ст. 35 ГрК РФ установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В соответствии с п. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Согласно п. 6 ст. 35 ГрК РФ в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В соответствии со ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

В силу ст. 39 ГрК РФ вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

Анализ указанных положений закона позволяет сделать вывод о том, что изменение установленного для земельного участка заявителя вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, предусматривающий жилищное строительство, в отсутствие Правил землепользования и застройки не требует проведения публичных слушаний, поскольку испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования земельного участка не противоречит целевому назначению земельного участка.

Суд первой инстанции в обоснование своих доводов о необходимости проведения публичных слушаний сослался на п. 3 ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым на публичные слушания должны выноситься вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Вместе с тем, поскольку между двумя федеральными законами - указанным законом (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 206-ФЗ) и Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 2005 года N 206-ФЗ, от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ, от 27 декабря 2009 года N 343-ФЗ) имеются противоречия, по мнению Судебной коллегии, подлежит применению последний закон, поскольку изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ, устанавливающие возможность изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой такой вид использования, предусматривающий жилищное строительство, без проведения публичных слушаний внесены Федеральным законом от 27 декабря 2009 года N 343-ФЗ. В связи с чем применению подлежит более поздний закон.

Вместе с тем, вышеуказанные неправильные выводы суда первой инстанции не повлияли на существо принятого им правильного решения. Из положений п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 1919-ФЗ следует, что впредь до принятия в установленном законом порядке правил землепользования и застройки изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования является прерогативой главы местной администрации и зависит исключительно от усмотрения последнего. Обязанность в безусловном порядке при обращении собственника земельного участка изменить вид разрешенного использования земельного участка указанным законом на главу местной администрации не возложена.

Право выбирать основной вид разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования собственник имеет лишь в отношении тех земельных участков, в отношении которых установлен градостроительный регламент. При этом собственник самостоятельно вправе выбирать лишь тот основной вид разрешенного использования, который установлен градостроительным регламентом.

Предоставление иного вида разрешенного использования, не предусмотренного градостроительным регламентом, возможно только в порядке, установленном ст. 39 ГРК РФ, который предусматривает проведение публичных слушаний.

В настоящее время для земельного участка заявителя, как следует из материалов дела, установлен лишь один основной вид разрешенного использования - "для строительства административного комплекса".

Поскольку заявителем не приведены правовые основания для возложения на орган местного самоуправления обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что оспариваемое заявителем решение соответствует действующему законодательству.

С учетом вышеизложенного, принимая во внимание, что заявителю не создано препятствий во владении и пользовании земельным участком в соответствии с разрешенным для него видом использования, а принятое органом местного самоуправления решение не противоречит требованиям закона, доводы заявителя о нарушении его прав и законных интересов являются несостоятельными.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 6 февраля 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы заявителя ФИО39 А.А. и заинтересованного лица "данные изъяты" оставить без удовлетворения

Председательствующий Г.Ю. Мельникова

Судьи А.В. Гулящих

Н.Н. Сентякова