Проведение правовой и антикоррупционной экспертиз нормативно-правовых актов Кемеровской области, уставов муниципального образования

24 ноября состоялось интервью с начальником отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Министерства Юстиции Российской Федерации по Кемеровской области Военковой Жанной Александровной.

Тема интернет-интервью: "Проведение правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов Кемеровской области, уставов муниципальных образований Кемеровской области".

Ведущая интернет – интервью: Хиль Алеся Анатольевна (ведущий менеджер по работе с клиентами и органами государственной власти).

Ведущая: Добрый день! В проекте принимает участие Управление Министерства РФ по Кемеровской области. На вопросы по теме: "Проведение правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов Кемеровской области, уставов муниципальных образований Кемеровской области" отвечает начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Военкова Жанна Александровна. Начнём с первого вопроса: Какая преследуется цель при проведении правовой и антикоррупционной экспертиз? Повод для проведения этих экспертиз. 

Ж. А. Военкова: В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – федеральный регистр), обязанности на ведение которого возложены на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы.

Этим же Указом Президента Российской Федерации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации дано поручение обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы (пункт 2).

Таким образом, Управлению Минюста России по Кемеровской области как территориальному органу Минюста России предоставлены полномочия по государственной регистрации нормативных правовых актов Кемеровской области посредством включения в федеральный регистр и проведение их правовой экспертизы.

Кроме того, Управление Минюста России по Кемеровской области в силу ч.3. ст.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" осуществляет государственную регистрацию уставов муниципальных образований. Государственной регистрации подлежат только те уставы муниципальных образований Кемеровской области, которые соответствуют по результатам правовой и антикоррупционной экспертизы Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, не содержат коррупциогенных факторов.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" одной из мер по профилактике коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. В целях реализации указанного Федерального закона принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", устанавливающий обязательность проведения антикоррупционной экспертизы.

Как правило, поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы служит принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства.

Исходя из этого главной целью эксперта при проведении правовых и антикоррупционных экспертиз является оценка нормативных правовых актов Кемеровской области, уставов муниципальных образований Кемеровской области на предмет их соответствия Конституции России и действующему законодательству, наличия в них коррупциогенных факторов. А в случае выявления в нормативном правовом акте, уставе муниципального образования норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, коррупциогенных факторов - принятие мер по устранению выявленных нарушений.

Ведущая: Значение экспертизы для законодательства Российской Федерации. 

Ж. А. Военкова: Конституционными основами единства правового пространства служат положения ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, согласно которым Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а также ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Таким образом, единство правового пространства означает предопределенное Конституцией Российской Федерации положение согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, основанное на их юридическом верховенстве.

Важная роль в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации принадлежит территориальным органам Минюста России и является одним из приоритетных направлений их деятельности.

Результаты правовых и антикоррупционных экспертиз, проведенных специалистами Управления Минюста России по Кемеровской области, свидетельствуют о том, что имеются случаи принятия нормативных правовых актов органами власти области с нарушениями федерального законодательства, коррупциогенными факторами, а также факты несвоевременного устранения из действующего регионального законодательства противоречий федеральному законодательству, в связи с его изменением (2011 год – 116 НПА, 2012 год – 82 НПА, 2013 год – 29 НПА, 2014 год – 43, с начала 2015 года – 24).

Кроме того, Управлением были выявлены в уставах и актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований противоречия федеральному и региональному законодательству, коррупциогенные факторы, что послужило основанием для принятия решений об отказах в государственной регистрации в 19 случаях за последние 5 лет.

По моему мнению, правовая и антикоррупционная экспертиза является эффективным способом совершенствования качества региональной и муниципальной нормативно-правовых баз, которые входят в систему законодательства Российской Федерации, и обеспечения режима законности.

Ведущая: Какая методика проведения экспертизы? 

Ж. А. Военкова: В целях организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам Министерством юстиции Российской Федерации утверждены Методические рекомендации (Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87).

На основании указанных Методических рекомендаций правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Управление Минюста России по Кемеровской области. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер. Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Правовая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, порядка принятия, обнародования (опубликования). В ходе правовой экспертизы оценивается также соответствие акта требованиям юридической техники, т.е. наличие необходимых реквизитов, построение норм, правильность использования юридической терминологии. Кроме того, изучается состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений.

Одновременно с проведением правовой экспертизы акт рассматривается на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.

По результатам проведения экспертизы составляется экспертное заключение.

При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования.

В целях реализации Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 88 утверждены Методические рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Государственная регистрация включает проверку соблюдения установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта; проверку устава, акта о внесении изменений в устав муниципального образования на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и законам Кемеровской области; проведение антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования (акта о внесении изменений в него); присвоение государственного регистрационного номера уставу, муниципальному правовому акту; выдачу свидетельства о государственной регистрации устава; отказ в государственной регистрации устава, муниципального правового акта; включение соответствующих сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.

При проведении антикоррупционной экспертизы в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения Управление также руководствуется Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 26.02.2010 № 96.

Ведущая: С вашей профессиональной точки зрения данный механизм экспертизы позволяет объективно подходить к оценке всех НПА или всё-таки необходимы ещё доработки в правовом регулировании проведения антикоррупционной экспертизы? 

Ж. А. Военкова: Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов установлены положениями Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". устанавливающий в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В развитие данного Федерального закона принято постановление Правительства Российской Федерации 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утверждающее Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также Методику ее проведения.

Указанные Правила и Методика не устанавливают механизм (процедуру) проведения самой экспертизы, в Методике перечисляются только коррупциогенные факторы, перечень которых является исчерпывающим.

В связи с этим происходят сложности.

Во-первых, согласно части 4 статьи 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Однако практика показывает, что разработчики нормативных правовых актов области не всегда объективно подходят к оценке своих нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) на предмет соответствия их антикоррупционному законодательству. Данные факты (наличие коррупциогенных факторов) устанавливаются в ходе проведения экспертизы, поступивших в Управление региональных актов (их проектов), проектов уставов муниципальных образований, а также в представленных на регистрацию уставах.

Во-вторых, указанной выше Методикой руководствуются также независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Аналогичная ситуация и здесь. Отсутствие механизма проведения независимыми экспертами экспертизы актов и проектов, а также отсутствие соответствующей квалификации как эксперта приводит к неэффективности результатов их труда.

Таким образом, на мой взгляд, требуется совершенствование правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы.

Ведущая: Какие органы уполномочены проводить антикоррупционную экспертизу региональных НПА и уставов муниципальных образований? 

Ж. А. Военкова: Действующим антикоррупционным законодательством определен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), в который включены органы Минюста России, прокуратуры, правотворческие органы, организации и их должностные лица, а также независимые эксперты.

Ведущая: Возможна ли независимая антикоррупционная экспертиза НПА? Кто её имеет право проводить? 

Ж. А. Военкова: Проведение независимой антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА возможно, в случае получения будущими экспертами аккредитации.

Минюстом России осуществляется аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в соответствии с требованиями Административного регламента по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденного Приказом Минюста России от 27.07.2012 № 146.

Заявителями на получение аккредитации могут быть:

• гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет;
• юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее 3 работников (с высшим профессиональным образованием и стаж работы по специальности не менее 5 лет).

Получение предоставляемой Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги не требует от заявителя личной явки в Минюст России (по почте, опустить в ящик для корреспонденции Минюста России либо направить через Единый портал государственных услуг).

Официальными документами, удостоверяющими аккредитацию, является свидетельство об аккредитации физического лица либо юридического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Ведущая: Каковы последствия для муниципального образования в случае выявления в уставе муниципального образования нарушений федерального и регионального законодательства? 

Ж. А. Военкова: Если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и законам Кемеровской области, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, принимается мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

Заключение об отказе в государственной регистрации с одним экземпляром документов, представленных на регистрацию, направляются главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении (часть 8 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований").

Кроме того, отказ в государственной регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Ведущая: По каким основаниям может быть принято решение об отказе в государственной регистрации?

Ж. А. Военкова: Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) принимается по указанным ниже основаниям.

1. Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, если они:

• содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;
• регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;
• не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;
• содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

2. Нарушены установленные требования, касающиеся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, а именно:

• принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;
• принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;
• принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава;
• нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

3. Выявлены коррупциогенные факторы в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 26.02.2010 № 96.

Ведущая интернет – интервью: Хиль Алеся Анатольевна (ведущий менеджер по работе с клиентами и органами государственной власти).

Ведущая: Размещаются ли результаты экспертизы в СМИ, в официальных источниках опубликования? 

Ж. А. Военкова: Результаты экспертизы (экспертные заключения) не размещаются в СМИ, в официальных источниках опубликования НПА, такие результаты вносятся в федеральный регистр. Поскольку согласно Положению о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904, в федеральный регистр включаются региональные нормативные правовые акты с присвоением им номеров государственной регистрации, а также в качестве дополнительных сведений к актам вносятся тексты экспертных заключений, подготовленные по результатам правовых и антикоррупционных экспертиз.

Вместе с тем, сведения, содержащиеся в базе данных федерального регистра, доступны органам государственной власти, местного самоуправления, юридическим лицам, гражданам (далее – заявители). В соответствии с Порядком предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденным Приказом Минюста России от 20.12.2005 № 244, сведения из федерального регистра предоставляются в документальном или электронном виде в соответствии с письменным запросом заявителя, а также на официальном интернет-сайте Министерства юстиции Российской Федерации.

Кроме того, информацию о нормативных правовых актах и уставах муниципальных образованиях можно получить на портале "Нормативные правовые акты Российской Федерации" http://zakon.scli.ru. На портале представлены как текущие редакции нормативных правовых актов, так и предыдущие. Кроме того доступны дополнительные сведения: информация о правовой экспертизе, опубликовании и обнародовании и т. д.

Ведущая: Роль информационных баз данных "Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ" и "Государственный реестр уставов муниципальных образований" для формирования единого правового пространства. 

Ж. А. Военкова: Принципами ведения федерального регистра и реестра являются достоверность, общедоступность и открытость информации.

Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Кемеровской области, государственный реестр уставов муниципальных образований ведется в целях обеспечения контроля за соответствием этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.