Письмо Центрального комитета Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 29 января 2007 г. N 22 "О применении Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в сфере образования"

Справка

Принятие в начале ноября 2006 г. двух федеральных законов - Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" является результатом осуществления государственной программы реструктуризации бюджетного сектора.

Работа по подготовке закона об автономных учреждениях (АУ) наиболее активно велась в последние три года, и в этот период профсоюз открыто заявлял о своей позиции и выражал серьезные опасения и обеспокоенность по поводу предлагаемого механизма реструктуризации путем введения нового типа государственного или муниципального учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в области образования и связанных с этим процессом социальных рисков.

Основные опасения связаны с тем, что стержневой идеей такого преобразования является снятие с государства обязанности гарантированного финансирования автономных учреждений на основе сметы доходов и расходов и субсидиарной ответственности государства по их обязательствам, что может привести к реальному ухудшению ситуации с предоставлением доступных и качественных образовательных услуг, гарантированных Конституцией РФ, а также к нарушениям прав работников и обучающихся.

Однако государство настаивало на законодательном закреплении такого концептуального подхода к реструктуризации, а профсоюз в сложившихся конкретных условиях включился в процесс обсуждения и подготовки законопроекта ко второму чтению в целях минимизации возможных негативных последствий для работников и системы образования.

В результате совместных усилий разных заинтересованных участников обсуждения текст законопроекта при подготовке ко второму чтению претерпел существенные изменения (в ходе второго чтения к первоначальному варианту проекта было принято более 100 поправок), которые в целом можно охарактеризовать как усовершенствующие и улучшающие его качество с точки зрения обеспечения публичности, учета интересов коллектива работников и контроля при принятии решений, касающихся изменения правового статуса учреждений, и условий функционирования автономного учреждения в целом.

При этом следует заметить, что с самого начала положительная роль и важное значение профсоюзной позиции по этому вопросу не отрицаются, а подчеркиваются различными заинтересованными участниками обсуждений, включая представителей федеральных органов государственной власти.

Для реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" потребуется принятие на федеральном, региональном и местном уровнях подзаконных нормативных правовых актов по вопросам порядка определения видов особо ценного движимого имущества; ежегодного опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании им закрепленного за ним имущества; определения перечней государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению; порядка рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных и муниципальных учреждений и т.д. (по имеющейся информации, в настоящее время готовятся восемь постановлений Правительства РФ).

Учитывая, что указанные федеральные законы по установленным ими правилам вступают в силу по истечении шестидесяти дней после дня официального опубликования, а первая публикация их текстов содержится в "Российской газете" от 8 ноября 2006 г. N 250, то они вступают в силу с 8 января 2007 г. (за исключением статей 7 и 8 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, вносящих изменения в Бюджетный кодекс РФ и часть вторую Налогового кодекса РФ, которые вступают в силу с 1 января 2007 г.).

С учетом вышеизложенного и в целях выполнения решения президиума ЦК профсоюза от 11 октября 2006 г. N 7 "Об участии Профсоюза в реализации основных направлений модернизации российского образования и первоочередных задачах Профсоюза"* о подготовке рекомендаций по вопросам применения Федерального закона "Об автономных учреждениях" считаем необходимым обратить внимание территориальных организаций профсоюза и первичных профсоюзных организаций вузов на ряд практических вопросов по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и дать следующие рекомендации по наиболее принципиальным вопросам.

1. Общие положения. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) предусмотрено введение нового типа государственных и муниципальных учреждений - автономных учреждений, которые будут функционировать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями, однако в отличие от них будут обладать большей свободой в вопросах осуществления своей уставной деятельности и распоряжения имуществом.

При применении Закона об автономных учреждениях необходимо учитывать, что создаваемые в системе образования государственные и муниципальные автономные образовательные учреждения будут полностью (с учетом ряда особенностей) подпадать под действие отраслевого законодательства, то есть законодательства Российской Федерации в области образования, а на работников и обучающихся этих учреждений должны распространяться те же социальные льготы и гарантии, что и на работников и обучающихся существующих государственных и муниципальных учреждений. Однако при этом не исключено, что на практике возможно возникновение проблем с реализацией этих льгот и гарантий в автономных учреждениях по различным причинам.

Закон об автономных учреждениях определяет в соответствии с Гражданским кодексом РФ правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с учредителями, участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по их обязательствам.

Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для оказания услуг, выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственниками имущества автономного учреждения являются соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, которые не несут ответственности по обязательствам созданных ими автономных учреждений. Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенными# им за счет средств, выделенных ему учредителем. Остальным своим имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется за счет субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и других не запрещенных законом источников.

Автономное учреждение в соответствии со статьей 5 Закона об автономных учреждениях может быть создано двумя путями: путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (далее - путем изменения типа существующего учреждения). Решение о создании автономного учреждения принимают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления в зависимости от формы собственности имущества, на базе которого оно создается.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 20 Закона об автономных учреждениях изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений не может быть осуществлено до утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества, предусмотренного частью 3 статьи 3 этого закона, как не допускается вообще изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.

Имущество, в том числе денежные средства, закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную уставом автономного учреждения деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением. Кроме того, согласно части 1 статьи 20 Закона об автономных учреждениях объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения.

Учитывая, что Закон об автономных учреждениях распространяется на все типы и виды образовательных учреждений, в том числе реализующие конституционные гарантии права на образование, а также наличие социально-экономических рисков при изменении правового статуса, представляется принципиальным, что этот процесс должен проходить избирательно, по мере готовности образовательных учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества образовательных услуг.

Обязательными условиями для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения являются инициатива либо согласие самого государственного или муниципального учреждения, а также гарантия, что такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования.

При этом Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального АУ путем изменения типа существующего учреждения.

2. Перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Закон об автономных учреждениях предусматривает, что Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению (часть 5 статьи 5).

В связи с этим необходимо обеспечить участие представителей профсоюза в формировании нормативной правовой базы по реализации Закона об автономных учреждениях в этой части с тем, чтобы учитывалось мнение профсоюза при определении на федеральном, региональном и местном уровнях перечней типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений, правовой статус которых не может быть изменен на автономное учреждение.

В такие перечни, по нашему мнению, должны быть включены прежде всего образовательные учреждения, обеспечивающие реализацию конституционных гарантий права на образование и не имеющие объективной возможности получения существенных внебюджетных средств для обеспечения основной деятельности (образовательные учреждения, расположенные в сельской местности, специальные образовательные учреждения, школы-интернаты, общеобразовательные учреждения, дошкольные образовательные учреждения, образовательные учреждения дополнительного образования детей, образовательные учреждения начального профессионального образования и т.п.).

Это связано с тем, что в настоящее время не решены проблемы, связанные с установлением порядка определения в сметах образовательных учреждений соотношения бюджетных и внебюджетных доходов, с оценкой возможности существования автономного образовательного учреждения в конкурентной среде, с различной степенью экономической и финансовой самостоятельности существующих типов и видов образовательных учреждений (самостоятельное ведение бухгалтерского учета, наличие механизмов нормативного финансирования, возможность нести самостоятельную ответственность по обязательствам), с состоянием менеджмента в учреждении (уровень профессиональной подготовки руководителей учреждений) и др.

3. Участие государственного и муниципального учреждения в создании автономного учреждения. Принципиальным и важным в регулировании вопроса создания автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения является то обстоятельство, что предложение о создании автономного учреждения подготавливается соответствующими органами власти по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (часть 6 статьи 5 Закона об автономных учреждениях).

Таким образом, установлен принцип добровольности и учета интересов коллектива при изменении типа существующего учреждения, когда для подготовки предложения о создании автономного учреждения требуется инициатива самого учреждения либо согласие учреждения на изменение своего правового статуса. При этом следует особо отметить, что эта принципиальная позиция появилась в проекте закона при подготовке его ко второму чтению под давлением педагогической и профессиональной общественности.

К числу обязательных требований к содержанию предложения о создании автономного учреждения отнесены, в частности, обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг, а также сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа.

Следовательно, предложение о создании автономного учреждения в числе других положений в обязательном порядке должно содержать сведения об одобрении изменения типа учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа.

Однако такая формулировка нормы является неоднозначной и допускает различное толкование, в особенности с учетом отраслевой специфики в регулировании порядка управления образовательным учреждением. Необходимо учитывать, что действующее законодательство в области образования не определяет четко понятие и статус органов управления образовательным учреждением, то есть не регулирует вопрос разграничения органов управления по их статусу и компетенции с позиции деления на высшие органы управления и высшие коллегиальные органы управления.

Поэтому, по нашему мнению, под высшим коллегиальным органом образовательного учреждения следует понимать коллегиальный орган, сформированный в учреждении из представителей участников образовательного процесса в соответствии с уставом учреждения (ученый совет в вузе, совет школы и т.п.).

В случае отсутствия такого органа профсоюзные организации должны в целях обеспечения реализации принципа добровольности и коллегиальности принятия решений добиваться рассмотрения вопроса об одобрении изменения типа учреждения непосредственно на общем собрании (конференции) работников государственного или муниципального образовательного учреждения, а также принять активное участие в его (ее) организации и проведении, учитывая особую роль выборных коллегиальных профсоюзных органов как субъектов системы общественного управления образовательными учреждениями.

Кроме того, принимая во внимание, что предложения об изменении типа федеральных образовательных учреждений (вузов, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования) будут подготавливаться Рособразованием, необходимо внесение изменений в действующее Отраслевое соглашение по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию, на 2006-2008 годы. Эти изменения с учетом требований Закона об автономных учреждениях должны быть прежде всего направлены на формирование механизмов оценки возможного нарушения конституционных прав граждан на получение бесплатного образования и возможных социально-экономических последствий изменения типа существующего федерального учреждения, а также учесть другие вопросы, связанные с процессом изменения типа существующего федерального учреждения.

4. Внесение изменений в устав образовательного учреждения. Согласно части 14 статьи 5 Закона об автономных учреждениях, создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, а в его устав вносятся соответствующие изменения, которыми закрепляется изменение статуса учреждения и регулируются другие вопросы деятельности автономного учреждения.

Следовательно, поскольку изменение типа существующего учреждения не связано с его реорганизацией, то и последствия изменения типа учреждения не должны влиять на трудовые отношения с работниками (трудовые договоры с работниками не прекращаются) и на действие коллективного договора (сохраняет свое действие до истечения срока, на который был заключен).

Что касается первичных профсоюзных организаций образовательных учреждений, то изменение наименования образовательного учреждения, которое должно будет включать новое слово "автономное", повлечет за собой и изменение наименования первичной профсоюзной организации путем внесения изменений в положение о первичной профсоюзной организации. При этом следует учитывать, что первичные профсоюзные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица (в основном это вузовские первичные профсоюзные организации), должны будут зарегистрировать в установленном порядке эти изменения (по форме заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации).

Устав автономного учреждения в соответствии со статьей 7 Закона об автономных учреждениях должен содержать определенные обязательные сведения наряду с теми, которые предусмотрены статьей 13 Закона РФ "Об образовании", Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

При этом исходя из того, что характер основной деятельности образовательного учреждения при изменении типа существующего учреждения не изменяется, следует сохранять преемственность в содержании устава при внесении в него изменений с учетом традиционно сложившегося порядка регулирования, поскольку положения уставов существующих образовательных учреждений сформулированы на основании многолетней практики применения законодательных норм в области образования и прошли проверку временем, а также учитывают сложившиеся особенности функционирования данного образовательного учреждения.

Законом РФ "Об образовании" установлены общие правила принятия и изменения устава для всех типов и видов образовательных учреждений, однако для отдельных типов предусматриваются особенности порядка принятия и изменения устава образовательного учреждения (пункт 2 статьи 13).

Так, пунктом 1 статьи 12 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" определено, что устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения.

Таким образом, применительно к высшим учебным заведениям специальным федеральным законом четко определено, что изменения в устав, в том числе изменения в связи с изменением типа существующего учреждения, должны приниматься общим собранием (конференцией) работников и обучающихся (студентов) вуза.

Что касается других типов образовательных учреждений, то порядок внесения изменений в их уставы должен определяться непосредственно в уставе.

Принимая во внимание, что ЦК профсоюза не получил от территориальных организаций профсоюза (за исключением одной организации) информацию по проведению ими анализа уставов образовательных учреждений на предмет закрепления в них позиций, направленных на реализацию коллегиальных форм управления учреждениями, наличия высшего и иных коллегиальных органов управления учреждением, участия представителей работников в деятельности органов управления учреждением (совет учреждения, управляющий совет, ученый совет, наблюдательный совет и т.д.) в соответствии с постановлением президиума ЦК профсоюза от 11 октября 2006 г. N 7, реально оценить ситуацию с содержанием уставов образовательных учреждений по этим вопросам не представляется возможным.

Однако выборочный анализ уставов некоторых общеобразовательных учреждений (по информации, полученной специалистами аппарата ЦК профсоюза из ресурсов сети Интернет) свидетельствует о том, что принятие устава, внесение в него изменений и дополнений отнесено к компетенции общего собрания (конференции) работников и совета школы при наличии последнего, ряд уставов вообще не содержит положений о порядке принятия устава, внесения в него изменений и дополнений.

В случае если порядок внесения изменений и дополнений в устав не определен, по нашему мнению, должно применяться правило, когда изменения в устав принимаются в том же порядке, что и устав в целом.

В то же время, как следует из практики, требуется незамедлительное проведение работы по внесению изменений и дополнений в уставы существующих государственных и муниципальных учреждений с целью обеспечения закрепления в уставах обязательных положений, которые в настоящее время оказались вне регулирования и могут повлечь появление спорных и конфликтных ситуаций.

5. Управление автономным учреждением. В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона об автономных учреждениях, структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными федеральными законами.

Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов об образовании, должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьезной проработки этой части устава.

Важность и значение этих вопросов для обеспечения нормальной деятельности учреждения и учета интересов работников требуют обязательного участия профсоюзных организаций в процессе подготовки изменений в устав, учитывая то существенное обстоятельство, что широкий спектр отношений должен регулироваться непосредственно уставом учреждения.

Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание [конференция] работников, ученый совет, художественный совет и др.). При этом указание на общее собрание (конференцию) работников в числе органов автономного учреждения появилось в тексте закона по настоянию профсоюза, и необходимо обеспечить сохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении.

Для обеспечения соблюдения соответствия деятельности автономного учреждения целям, указанным в его уставе, создается наблюдательный совет, в состав которого входят представители учредителя, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В наблюдательный совет могут также входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения.

При этом необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с частью 8 статьи 11 Закона об автономных учреждениях порядок принятия решения о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий должен быть предусмотрен в уставе автономного учреждения. В этой связи профсоюзным организациям необходимо добиваться закрепления в уставе такого механизма, который обеспечивал бы включение представителя первичной профсоюзной организации (председателя профкома) в состав наблюдательного совета.

Таким образом, введение в структуру управления автономного учреждения такого обязательного органа управления, как наблюдательный совет с определенными полномочиями, касающимися в основном вопросов организации уставной деятельности и осуществления финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, является прямым следствием расширения экономических прав и свобод этого нового типа учреждения по сравнению с бюджетным учреждением.

Наличие такого органа управления, а также обеспечение автономным учреждением открытости и доступности к основным статусным документам (устав и изменения к нему, свидетельство о государственной регистрации и др.) и документам, содержащим сведения о состоянии имущества и финансовой деятельности автономного учреждения (план финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность, аудиторское заключение) свидетельствуют о наличии механизма обеспечения прозрачности и контроля за осуществлением деятельности в интересах автономного учреждения и его коллектива, учредителей и общества, в том числе со стороны профсоюзных организаций. Эффективность и социально ориентированная направленность этого механизма будут во многом зависеть от активной позиции коллектива работников и их представителей в лице первичных профсоюзных организаций как в органах управления автономным учреждением, так и через систему социального партнерства.

______________________________

* См.: Администратор образования. 2007. N 1. С. 20-30.

Письмо Центрального комитета Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 29 января 2007 г. N 22 "О применении Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в сфере образования"

Текст письма опубликован в журнале "Администратор образования", март 2007 г., N 6