Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Галиничева Андрея Васильевича о признании частично недействующими указаний начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от 17 февраля 2018 г. N 317/6/25, установил:

Галиничев А.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими указания начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации от 17 февраля 2018 г. N 317/6/25 (далее - Указания) в части запрета на использование технических средств личного пользования (телефонов сотовой связи, фото- и видеокамер и т.д.) для копирования при работе с делами, документами, справочно-поисковыми средствами к ним в читальном зале Центрального архива Министерства обороны Российской Федерации (войсковая часть ... ссылаясь на их противоречие статье 25, частям 1, 3 статьи 26 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", Порядку использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, утверждённому приказом Федерального архивного агентства от 1 сентября 2017 г. N 143, пункту 255 Наставления по архивному делу в Вооружённых Силах Российской Федерации, утверждённого приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 августа 2005 г. N 200. Требование мотивировано тем, что Указания являются нормативным правовым актом, изданы федеральным органом исполнительной власти, обязательны к исполнению на территории Российской Федерации, рассчитаны на неоднократное применение неограниченным кругом, в том числе физических, лиц и нарушают его право на использование технических средств личного пользования в читальном зале Центрального архива Министерства обороны Российской Федерации.

В письменных возражениях начальник Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первый заместитель Министра обороны Российской Федерации и Министерство обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России) указали, что оспариваемые в части Указания изданы в целях организации исполнения решения вышестоящего органа и обеспечения сохранности сведений, отнесённых к государственной тайне, регулирование правоотношений, связанных с доступом к архивным документам, не осуществляют, к нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации, не относятся, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречат, не нарушают прав административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Указания, имеющие пометку "Для служебного пользования", предполагались к применению в отношении лиц, проходящих службу (работающих) в центральных органах военного управления, объединениях, соединениях, воинских частях, организациях Вооружённых Сил Российской Федерации и военных комиссариатах, вместе с тем на практике они применяются в отношении неограниченного круга лиц. Указания, по мнению министерства, обладают нормативными свойствами и по сути являются нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации.

В судебном заседании административный истец Галиничев А.В. и его представители Колесов М.А., Петров Д.В. поддержали заявленное требование.

Представители начальника Генерального штаба Российской Федерации - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации Ильин А.В., Стручкова Е.А. не признали административный иск, подали ходатайство о прекращении производства по административному делу, ссылаясь на то, что Указания признаны утратившими силу 10 ноября 2018 г.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Максутов Р.А. поддержал позицию, изложенную в письменных объяснениях, не возражал против прекращения производства по делу.

Административный истец Галиничев А.В. и его представители Колесов М.А., Петров Д.В., возражая против прекращения производства по делу, пояснили, что Указания в оспариваемой части были применены к административному истцу и нарушили его права.

Выслушав объяснения административного истца Галиничева А.В. и его представителей Колесова М.А., Петрова Д.В., возражения представителей начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации Ильина А.В., Стручковой Е.А., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит административный иск подлежащим удовлетворению.

Генеральный штаб Вооружённых Сил Российской Федерации (далее - Генеральный штаб) является центральным органом военного управления Минобороны России и основным органом оперативного управления Вооружёнными Силами Российской Федерации. Руководство деятельностью Генерального штаба осуществляет Министр обороны Российской Федерации (пункты 1, 2 Положения о Генеральном штабе Вооружённых Сил Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2013 г. N 631 (далее - Положение).

Согласно пункту 3 Положения Генеральный штаб в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами и директивами Министра обороны Российской Федерации, а также Положением.

Пунктами 25, 27 Положения установлено, что Генеральный штаб возглавляет начальник Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первый заместитель Министра обороны Российской Федерации, который издаёт приказы, директивы Генерального штаба, даёт указания, при реализации решений Министра обороны Российской Федерации отдаёт приказания подчинённым Министру обороны Российской Федерации лицам от его имени, организует и контролирует их исполнение.

Начальник Генерального штаба как первый заместитель Министра обороны Российской Федерации имеет право подписывать приказы и директивы Министра обороны Российской Федерации (за исключением приказов, подлежащих государственной регистрации) по вопросам, относящимся к его компетенции, представлять Минобороны России во взаимоотношениях с Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, судами, вести переписку от имени Минобороны России, давать по вопросам, относящимся к его компетенции, указания, обязательные для исполнения заместителями Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующими видами Вооружённых Сил, командующими войсками военных округов, командующими родами войск Вооружённых Сил, должностными лицами видов Вооружённых Сил, военных округов, родов войск Вооружённых Сил, центральных органов военного управления, органов военного управления, соединений, воинских частей и организаций Вооружённых Сил.

В соответствии с пунктами 1, 6 и 7 Положения Генеральный штаб является органом, наделённым государственными властными полномочиями, осуществляющим в том числе функции по организации управления Вооружёнными Силами и выполняющим в том числе задачи по организации мероприятий по защите государственной тайны в Вооружённых Силах и подведомственных Минобороны России федеральных органах исполнительной власти и организациях и контроль за их реализацией.

Выполняя названные функции, Генеральный штаб издал Указания в целях предотвращения в Вооружённых Силах Российской Федерации утечки информации ограниченного доступа.

Пункт 1 Указаний содержит требования: "Запретить внос и использование на территории воинских частей технических средств личного пользования (телефонов сотовой связи, смартфонов, коммуникаторов, ноутбуков, планшетных компьютеров, средств спутниковой связи и навигации, модемов, диктофонов, фото- и видеокамер, видеорегистраторов, "умных" часов, фитнес-браслетов и т.д.), имеющих расширенные мультимедийные возможности (функции аудиозаписи, фото- и видеосъёмки, геолокации, навигации, передачи данных по сети Интернет, модули Wi-Fi и Bluetooth, инфракрасный порт, разъём внешней памяти и т.д.)".

В силу приведённых выше норм Указания являются обязательными для исполнения заместителями Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующими видами Вооружённых Сил, командующими войсками военных округов, командующими родами войск Вооружённых Сил, должностными лицами видов Вооружённых Сил, военных округов, родов войск Вооружённых Сил, центральных органов военного управления, органов военного управления, соединений, воинских частей и организаций Вооружённых Сил.

Вместе с тем по смыслу, придаваемому оспариваемому пункту правоприменительной практикой воинских частей и организаций Вооружённых Сил, его действие распространено на неограниченный круг лиц - пользователей архивными документами Центрального архива Министерства обороны Российской Федерации и рассчитано на неоднократное применение.

Так, из материалов дела следует, что указанный архив расположен на территории Федерального государственного казённого учреждения "Центральный архив Министерства обороны Российской Федерации" (войсковая часть ... которое, в свою очередь, организовало выполнение вступивших в силу 17 февраля 2017 г. Указаний о запрете использования собственных технических средств в воинских частях и организациях Вооружённых Сил, в том числе осуществляет на основании его требований соответствующий пропускной режим. Данные обстоятельства указаны в ответах ФГКУ "Центральный архив Министерства обороны Российской Федерации", изложенных в письмах Галиничеву А.В. от 6 марта 2018 г. N 1/3290, от 7 июня 2018 г. N 1/153141 (л.д. 106, 112).

Факт распространения предусмотренного пунктом 1 Указаний запрета на пользователей архивными документами подтверждается также ответом ФГКУ "Центральный архив Министерства обороны Российской Федерации" от 1 июня 2018 г. N упр/3774, направленным в адрес председателя Комитета по обороне Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с поступившим коллективным обращением по вопросу защиты интересов исследователей, работающих с архивными фондами, и ответом начальника Архивной службы Вооружённых Сил Российской Федерации от 16 мая 2018 г. N 350/00392 (л.д. 114-117).

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2). Согласно пунктам 9, 10, 11, 19 приведённых правил нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно; государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера; данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

В соответствии с пунктами 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, размещаемые на интернет-портале "Российской газеты" (www.rg.ru), функционирование которого обеспечивает федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты". Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Применяемый в отношении неопределённого круга лиц запрет, установленный пунктом 1 Указаний, затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина. Вместе с тем данное общеобязательное, как указано выше, нормативное предписание издано не в форме соответствующего нормативного правового акта и без соблюдения установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятию, государственной регистрации и опубликованию.

Согласно указаниям первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от 10 ноября 2018 г. N 317/6/10678дсп оспариваемые административным истцом Указания признаны утратившими силу (л.д. 109).

Основанные на данном факте доводы представителей начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации о наличии основания для прекращения производства по делу подлежат отклонению.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (часть 2 статьи 194).

Между тем в соответствии с частью 11 статьи 213 Кодекса утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

При рассмотрении настоящего административного дела установлено применение пункта 1 Указаний в отношении Галиничева А.В. и нарушение его прав, предусмотренных действующим законодательством, что исключает удовлетворение ходатайства о прекращении производства по делу и влечёт необходимость разрешения административного дела по существу в целях выполнения задач административного судопроизводства, определённых в статье 2 названного кодекса.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом.

Доступ к архивным документам может быть ограничен в соответствии с международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности. Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации" ограничен доступ к архивным документам, независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, к подлинникам особо ценных документов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии; а также к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности (части 1-3 статьи 25 указанного федерального закона).

Основные правила организации и ведения архивного дела в Вооружённых Силах Российской Федерации определены в Наставлении по архивному делу в Вооружённых Силах Российской Федерации, утверждённом приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 августа 2005 г. N 200, согласно которому архивное дело в Вооружённых Силах организуется в соответствии с Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приказами и директивами Министра обороны Российской Федерации, данным наставлением; в систему архивов Вооруженных Сил входит Центральный архив Министерства обороны Российской Федерации с филиалом (пункты 2, 12).

Организацию работы пользователей с документами Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами, не содержащими сведения, составляющие государственную тайну, справочно-поисковыми средствами к ним и находящимися на хранении в научно-справочных библиотеках архивов печатными изданиями в читальных залах (просмотровых залах, комнатах прослушивания фонодокументов, помещениях каталогов) государственных и муниципальных архивов или (при отсутствии специально выделенного помещения) в рабочей комнате архива под контролем работника архива регламентирует Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации (далее - Порядок).

Пунктами 4.1.13, 4.1.14 Порядка предусмотрено, что пользователь вправе использовать при изучении дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий для осуществления выписок и набора текста собственные технические средства без звуковых сигналов и без подключения к информационно-телекоммуникационным сетям архива или арендовать технические средства архива; заказывать либо изготавливать самостоятельно арендуемыми техническими средствами архива или собственным техническим средством копии архивных дел, документов, печатных изданий в объёме не более 100 листов (кадров, электронных образов) в течение рабочего дня на возмездной основе при соблюдении требований подпунктов 4.2.21-4.2.25 этого же порядка.

Пункт 1 Указаний в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой до дня признания названных указаний утратившими силу 10 ноября 2018 г., его действие было распространено на граждан - пользователей архивными документами Центрального архива Министерства обороны Российской Федерации, не соответствует приведённым нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, так как устанавливает запрет пользователю на использование собственных технических средств без звуковых сигналов и без подключения к информационно-телекоммуникационным сетям архива при изучении в читальном зале архива дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий, доступ к которым не ограничен, для осуществления выписок, набора текста, изготовления копий дел, документов, печатных изданий.

Следовательно, оспариваемый пункт Указаний подлежит признанию не действующим в названной части со дня принятия согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 300 (трёхсот) рублей согласно платёжному поручению от 2 июня 2018 г. N 57438. Данные судебные расходы подлежат взысканию в пользу административного истца с Министерства обороны Российской Федерации, в структуру которого входит Генеральный штаб Вооружённых Сил Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

административное исковое заявление Галиничева Андрея Васильевича удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия пункт 1 указаний начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от 17 февраля 2018 г. N 317/6/25 в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой до дня признания названных указаний утратившими силу 10 ноября 2018 г., его действие было распространено на граждан - пользователей архивными документами Центрального архива Министерства обороны Российской Федерации в части запрета на использование собственных технических средств без звуковых сигналов и без подключения к информационно-телекоммуникационным сетям архива при изучении в читальном зале архива дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий, доступ к которым не ограничен, для осуществления выписок, набора текста, изготовления копий дел, документов, печатных изданий.

Сообщение о решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный в части правовой акт.

Взыскать с Министерства обороны Российской Федерации в пользу Галиничева Андрея Васильевича расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трёхсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.