Проект Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления с проектом плана мероприятий по ее реализации (от 25 марта 2016 г.)

Концепция
развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления

Концепция развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления (далее - Концепция) разработана в соответствии с положениями Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р, с учетом международных стандартов внутреннего контроля и аудита, в том числе стандартов Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Института внутренних аудиторов, а также зарубежного опыта построения систем внутреннего контроля и внутреннего аудита в секторе государственного управления и в корпоративном секторе.

1. Общие положения

1.1. Цели разработки Концепции и сфера ее применения

В числе главных приоритетов, сформулированных в рамках Государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», значится создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов (администраторов) бюджетных средств за счет:

развития методологии финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, а также критериев оценки (мониторинга) его качества;

оказания методической поддержки главным администраторам средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента;

нормативно-правового регулирования и методического обеспечения развития внутреннего контроля и аудита в секторе государственного и муниципального управления.

Финансовый менеджмент организации сектора государственного (муниципального) управления представляет собой совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств, иных финансовых и нефинансовых ресурсов и охватывающих все элементы бюджетного процесса и финансово-хозяйственной деятельности (составление и исполнение бюджета, планирование и осуществление финансово-хозяйственной деятельности организации, организация и ведение бухгалтерского (бюджетного учета), формирование и представление бухгалтерской (бюджетной) отчетности, осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита).

Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит тесно взаимосвязаны между собой. Внутренний финансовый контроль интегрирован во все стадии принятия и исполнения управленческих решений в рамках финансового менеджмента в организациях государственного сектора*. Внутренний финансовый аудит оценивает эффективность внутреннего финансового контроля и вырабатывает рекомендации по ее повышению.

Внутренний финансовый контроль направлен на обеспечение достижения наилучших результатов осуществления финансового менеджмента в организациях государственного сектора, оценка которых должна систематически проводиться финансовым органом публично-правового образования или вышестоящей организацией (учредителем). Результаты оценки качества финансового менеджмента являются для руководства и сотрудников организации государственного сектора информацией, позволяющей выявить системные ошибки при осуществлении финансового менеджмента и определить направления развития внутреннего финансового контроля.

Цель разработки Концепции - создание условий для повышения качества финансового менеджмента в организациях государственного сектора, повышения результативности использования финансовых и иных видов ресурсов, находящихся в их распоряжении, повышения эффективности бюджетных расходов путем создания в каждой организации государственного сектора эффективных систем внутреннего финансового контроля и внедрения внутреннего аудита в практику государственного и муниципального управления.

Сформулированные в настоящей Концепции цели и задачи внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита, приоритеты, подходы и основные направления их внедрения и развития могут быть применены во всех типах организаций государственного сектора всех публично-правовых образований, входящих в состав Российской Федерации.

Применение новых подходов к организации внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита, содержащихся в настоящей Концепции, позволит в среднесрочной перспективе перейти к формированию систем внутреннего контроля (частью которых станет внутренний финансовый контроль) и внутреннего аудита, охватывающих все аспекты деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления).

1.2. Направления развития внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита

Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит Бюджетным кодексом Российской Федерации отнесены к отдельным бюджетным полномочиям главных администраторов (администраторов) бюджетных средств. Созданная система нормативного и методического обеспечения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита позволяет главным администраторам средств федерального бюджета реализовать указанные бюджетные полномочия. Во многих субъектах Российской Федерации и в части муниципальных образований для построения систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита используются подходы, реализованные на федеральном уровне.

Вместе с тем, новые тенденции в сфере управления общественными финансами требуют изменения подходов к организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, что обусловливает необходимость совершенствования нормативного и методического обеспечения их осуществления.

1.2.1. Внедрение в практику организации внутреннего финансового контроля элементов управления рисками**

Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 193, предусматривают, что внутренний финансовый контроль осуществляется в отношении операций, составляющих внутренние бюджетные процедуры и имеющих наибольший уровень рисков. То есть, уровень риска определяется только в целях выявления необходимости осуществлять контроль выполнения этих операций. Такие подходы к оценке рисков применяются на федеральном уровне, такие же подходы используются на региональном и местном уровнях.

Мировая практика построения систем внутреннего контроля и внутреннего аудита в государственном секторе, международные стандарты внутреннего контроля исходят из того, что риски выявляются и оцениваются в целях дальнейшей минимизации наиболее значимых рисков и контроль выполнения отдельной операции является только одной из мер по минимизации конкретного риска.

Внедрение в практику организации внутреннего финансового контроля элементов управления рисками предполагает переход от контроля за выполнением операций к минимизации рисков их невыполнения или неправильного выполнения, причем не только отдельных операций, но и финансово-хозяйственных процедур в целом.

1.2.2. Направленность внутреннего финансового контроля на достижение результатов осуществления организациями государственного сектора финансового менеджмента

Одной из тенденций развития управления общественными финансами является переориентация системы управления с выполнения процедур на достижение результата. Применительно к финансовому менеджменту, осуществляемому в организациях государственного сектора, эта тенденция означает смещение акцентов от организации и выполнения процедур составления и исполнения бюджета, организации и ведения бухгалтерского (бюджетного учета), формирования и представления бухгалтерской (бюджетной) отчетности, внутреннего финансового аудита в соответствии с законодательством к достижению результатов осуществления финансового менеджмента.

Соответственно, внутренний финансовый контроль является инструментом достижения запланированных результатов осуществления финансового менеджмента в организациях государственного сектора.

Результаты финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств можно охарактеризовать с помощью системы показателей оценки качества финансового менеджмента, установленных Минфином России (для главных администраторов средств федерального бюджета), финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (для главных администраторов средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Результаты финансового менеджмента казенных учреждений также можно охарактеризовать с помощью системы показателей оценки качества финансового менеджмента, установленных органами государственной власти, органами местного самоуправления, выполняющих функции учредителя в отношении казенных учреждений. На текущий момент существует несколько примеров формирования таких систем главными администраторами средств федерального бюджета. Необходимо распространить этот опыт на деятельность всех главных администраторов (администраторов) бюджетных средств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

1.2.3. Переориентация внутреннего финансового контроля на предотвращение нарушений и недостатков

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации внутренний финансовый контроль направлен на соблюдение главными администраторами (администраторами) бюджетных средств установленных внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Необходимо переориентировать направленность внутреннего финансового контроля с контроля за соблюдением установленных внутренних стандартов и процедур на выявление и минимизацию рисков совершения нарушений (допущения недостатков) в финансово-бюджетной сфере и рисков несоблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств.

1.2.4. Выработка единой методологии осуществления внутреннего финансового контроля

В целях внедрения в практику работы организаций государственного сектора оценки и минимизации рисков в рамках осуществления внутреннего финансового контроля необходимо разработать подробные, насыщенные примерами, методические рекомендации по организации внутреннего финансового контроля на основе оценки и минимизации рисков. Такие методические рекомендации с течением времени необходимо актуализировать с учетом наработанного опыта.

Осуществление внутреннего финансового контроля является предметом анализа со стороны органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Необходимо выработать единые подходы к осуществлению такого анализа в различных публично-правовых образованиях, что позволит, в свою очередь, выстроить качественную системную работу по совершенствованию методического обеспечения внутреннего финансового контроля.

Серьезной проблемой, существенно влияющей на кадровое и финансовое обеспечение функции внутреннего финансового контроля, является недостаточная методическая проработка вопросов осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля в отношении подведомственных администраторов и получателей бюджетных средств.

Вопросы разработки единой методологии осуществления внутреннего финансового контроля могут быть наиболее эффективным способом решены путем законодательного наделения соответствующими полномочиями Минфина России, который также наделен полномочиями по методическому обеспечению государственного (муниципального) финансового контроля. Осуществление полномочий по методическому обеспечению внешнего и внутреннего (по отношению к организации государственного сектора) финансового контроля единым методологическим органом позволит также исключить дублирование деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля со стороны главных администраторов бюджетных средств.

1.2.5. Переход от внутреннего финансового аудита к внутреннему аудиту

Повышение качества формирования государственных (муниципальных) программ, реализация принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ позволяет обеспечить более точное соответствие финансовых ресурсов, предоставляемых органам государственной власти, органам местного самоуправления, казенным учреждениям, поставленным перед ними задачам. В связи с этим, возрастает влияние операций и процедур, совершаемых в рамках финансового менеджмента, на достижение установленных результатов реализации государственных (муниципальных) программ.

Внутренний финансовый аудит оценивает эффективность внутреннего финансового контроля, который направлен на достижение результатов осуществления финансового менеджмента. Внутренний аудит по другим направлениям, оценивает эффективность внутреннего контроля, направленного на достижение результатов по этим направлениям деятельности организации государственного сектора. В совокупности, все виды внутреннего аудита призваны оценить эффективность внутреннего контроля в организации, направленного на достижение результатов деятельности организации государственного сектора, в том числе результатов реализации государственных (муниципальных) программ.

При этом цели, задачи и методы внутреннего финансового аудита и внутреннего аудита схожи, они различаются только предметом аудита.

Предлагается в бюджетном законодательстве вместо понятия «внутренний финансовый аудит» закрепить понятие «внутренний аудит». Это позволит осуществлять в организациях государственного сектора на основе единой методологии и общего (внутри организации) правового регулирования внутренний аудит без выделения в нем внутреннего финансового аудита с сохранением его значимости для осуществления финансового менеджмента.

1.3. Направления развития системы оценки качества финансового менеджмента

В настоящее время на федеральном уровне мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (далее - Мониторинг), проводится в соответствии с приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета». Мониторинг является одним из важных инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

Современные тенденции развития государственного сектора требуют дальнейшего развития Мониторинга с постепенным преобразованием в полноценную систему оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (далее - Система оценки), и формирования аналогичных систем в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Ключевым принципом при построении Системы оценки является минимизация субъективного фактора в процессе проведения оценки. Такой подход призван исключить детальные, трудоемкие экспертизы для оценки соответствия реальной ситуации в сфере финансового менеджмента в конкретных главных администраторах средств федерального бюджета и представленных данных.

Методология Системы оценки должна стать однозначно понятной и открытой, позволяющей главным администраторам бюджетных средств (объектам оценки) самостоятельно оценивать качество финансового менеджмента в любой момент времени. Это позволит главному администратору бюджетных средств получать оперативную информацию о состоянии качества финансового менеджмента, создать инструмент эффективного отслеживания и своевременного реагирования на негативные изменения, возникающие при управлении бюджетными средствами и иными ресурсами.

Система оценки должна обеспечивать комплексный анализ процессов и процедур (предметов оценки), обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств, за счет наличия в ней показателей различных типов, характеризующих предмет оценки в абсолютных, относительных значениях, а также характеризующих динамику изменений величины предмета оценки.

Показатели Системы оценки должны охватывать все направления деятельности, связанные с использованием бюджетных средств и иных ресурсов. В частности, они должны охватить процедуры организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд.

Настоящая Концепция предполагает существенное повышение роли внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита в осуществлении финансового менеджмента. В связи с этим в Системе оценки должны быть разработаны дополнительные показатели, учитывающие изменение подходов к организации внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита. В свою очередь, эффективное осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита окажет существенное влияние на повышение качества осуществления финансового менеджмента.

Методология Системы оценки должна предусматривать формирование аналитических отчетов о качестве осуществления финансового менеджмента в различных аналитических разрезах с различной степенью детализации.

Системы оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов целесообразно создавать с использованием методологических подходов, реализуемых на федеральном уровне.

Настоящая Концепция предусматривает организацию внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита во всех организациях государственного сектора на единой методологии. Это создает основу для развития расширения сферы применения механизмов оценки качества осуществления финансового менеджмента на все исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные казенные учреждения. Это может быть реализовано путем создания каждым главным администратором (администратором) бюджетных средств системы оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого подведомственными им организациями.

2. Внутренний финансовый контроль в секторе государственного и муниципального управления

2.1. Понятие, цели и задачи внутреннего финансового контроля

Внутренний финансовый контроль в организациях государственного сектора - это постоянный формализованный процесс, осуществляемый на основе совокупности правил, процедур и действий, направленных на предупреждение возникновения и минимизацию негативных последствий событий, влияющих на результаты осуществления финансового менеджмента.

Внутренний финансовый контроль реализуется руководителями и всеми сотрудниками организации государственного сектора, принимающими участие в осуществлении финансового менеджмента (далее - субъекты внутреннего финансового контроля).

Цель внутреннего финансового контроля - повышение качества финансового менеджмента и достижение результатов его осуществления, минимизация возможного финансового, материального и репутационного ущерба самой организации государственного сектора и публично-правовому образованию, которому она принадлежит.

Задачами внутреннего финансового контроля являются:

обеспечение соблюдения требований бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур осуществления финансового менеджмента;

достижение установленных или запланированных показателей, характеризующих результаты осуществления финансового менеджмента;

обеспечение полноты, достоверности и своевременности представления бухгалтерской (бюджетной) отчетности и отчетности о реализации государственных программ, управленческой отчетности;

соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств.

2.2. Организация внутреннего финансового контроля

2.2.1. Формирование условий для осуществления внутреннего финансового контроля

Для организации и осуществления внутреннего финансового контроля в организации государственного сектора необходимо наличие следующих условий:

наличие утвержденных внутренних порядков (стандартов, правил) совершения операций и процедур финансового менеджмента;

закрепление в положениях структурных подразделений, в должностных регламентах сотрудников обязанностей и полномочий по осуществлению операций и процедур в рамках финансового менеджмента, в том числе по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля;

определение квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам руководителей всех уровней и сотрудников организации, необходимым для осуществления финансового менеджмента, в том числе внутреннего финансового контроля;

формирование и доведение до сотрудников организации общих принципов отраслевого (корпоративного) кодекса этики и служебного поведения сотрудников организации, в том числе, для государственных (муниципальных) служащих - «Типового кодекса этики и служебного поведения»;

наличие утвержденных документов, регламентирующих деятельность по осуществлению внутреннего финансового контроля. Такие документы должны определять порядок (правила, процедуры) планирования и осуществления внутреннего финансового контроля, формирования отчетности о его результатах и их реализации;

наличие устойчивого информационного взаимодействия между различными уровнями управления внутри организации государственного сектора, с подведомственными организациями государственного сектора, между структурными подразделениями, между сотрудниками, выполняющими операции в рамках осуществления финансового менеджмента.

2.2.2. Классификация рисков

Классификация рисков определяется с целью структурирования по классификационным признакам, установленным руководителем организации государственного сектора, общего перечня событий, происшествий или явлений, которые могут возникнуть и оказать отрицательное влияние на результаты осуществления финансового менеджмента.

Такими классификационными признаками могут являться направления деятельности организации в целом, ее структурных подразделений, функциональное, информационное и другие виды взаимодействия между ними, этапы подготовки и принятия управленческих решений. Элементами классификации предлагается во всех организациях государственного сектора установить группы процессов и процедур (операций), выполняемых в рамках финансового менеджмента, к которым относятся процессы и процедуры (операции):

планирования расходов бюджета;

прогнозирования доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, администрируемых организацией государственного сектора управления;

формирования и исполнения бюджетной росписи, бюджетной сметы, плана финансово-хозяйственной деятельности, целевых программ;

управления денежными потоками, имуществом и иными активами;

организации и осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд;

постановки и ведения бухгалтерского и бюджетного учета;

формирования и представления финансовой, бухгалтерской и бюджетной отчетности.

2.3. Осуществление внутреннего финансового контроля

2.3.1. Выявление рисков

По каждой из групп процессов и процедур, выполняемых в рамках финансового менеджмента, выявляются следующие риски:

риски нарушения требований бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

риски недостижения целевых значений показателей качества финансового менеджмента, на значение которых влияют анализируемые процессы и процедуры (операции);

риски неправильного или неполного отражения результатов реализации процессов, выполнения процедур (операций) в бухгалтерском (бюджетном) учете;

риски искажения и (или) несвоевременности представления финансовой, бухгалтерской (бюджетной) отчетности;

риски неэффективного использования (снижения эффективности использования) бюджетных средств, иных финансовых и нефинансовых ресурсов.

Руководитель организации вправе определить дополнительные направления анализа и выявления рисков, негативно влияющих на качество финансового менеджмента. Результаты контрольных мероприятий, проведенных органами внешнего государственного (муниципального) контроля в организации государственного сектора следует рассматривать как одно из направлений оценки рисков в целях предупреждения повторного совершения выявленных нарушений, допущения выявленных недостатков.

Выявление рисков осуществляется руководством организации, руководителями структурных подразделений и сотрудниками. Сотрудники организации осуществляют выявление рисков в ходе самоконтроля выполняемых ими операций (процедур, действий) и информируют о выявленных рисках руководителей соответствующих структурных подразделений.

2.3.2. Оценка рисков

Оценка выявленных рисков осуществляется путем их измерения по трем параметрам:

1) влиянию события на выполнение процессов и процедур (операций), выполняемых в рамках финансового менеджмента;

2) возможного финансового, материального и репутационного ущерба для организации государственного сектора или публично-правового образования;

3) вероятности реализации события в течение определенного периода.

Оценка рисков - не разовая единовременная процедура, а комплекс непрерывных, повторяющихся, взаимосвязанных мероприятий, охватывающий деятельность руководящего органа и всех структурных подразделений организации государственного сектора.

Длительность периода, для которого определяется вероятность события, должна быть согласована с периодичностью реализации процессов, исполнения процедур (операций) в рамках осуществления финансового менеджмента.

Самыми значимыми считаются риски с высокой вероятностью и сильным влиянием на достижение целей и задач осуществления финансового менеджмента или с высоким уровнем возможного ущерба. Наименее значимыми, соответственно, являются риски с низкой вероятностью и слабым влиянием на достижение результатов осуществления финансового менеджмента или с незначительным уровнем возможного ущерба.

Оценка рисков, выявленных сотрудниками организации государственного сектора, осуществляется руководителями соответствующих структурных подразделений и уполномоченным подразделением (должностным лицом) - координатором внутреннего финансового контроля.

2.3.3. Формирование реестра рисков

Результатом выявления и оценки рисков является реестр рисков, сформированный на основе принятой классификации рисков. Реестр рисков содержит риски, выявленные и оцененные координатором внутреннего финансового контроля и структурными подразделениями организации государственного сектора.

Описание, вероятность рисков, отраженных в реестре, обеспечивают проведение анализа причин возникновения рисков и наличие связанных рисков, взаимно влияющих и поглощающих друг друга, в зависимости от параметров и особенностей направлений деятельности организации государственного сектора.

По результатам такого анализа определяются меры по минимизации негативных последствий рисков.

Реестр рисков ведется в разрезе владельцев риска***.

2.3.4. Выработка мер по минимизации рисков и формирование карты внутреннего финансового контроля

Для каждого риска, включенного в реестр рисков, определяется комплекс мер по их минимизации. Под минимизацией риска в целях настоящей Концепции понимается снижение вероятности наступления риска или уменьшения возможных негативных последствий от его наступления.

К мерам по минимизации рисков относятся:

уточнение правил (регламентов) выполнения отдельных операций (процедур, действий);

уточнение мер по контролю в отношении операций (процедур, действий), выполняемых в рамках финансового менеджмента;

проведение организационно - штатных мероприятий;

повышение квалификации сотрудников, выполняющих операции (процедуры, действия), которым сопутствуют риски, подлежащие минимизации;

перераспределение обязанностей внутри структурного подразделения, деятельность которого сопряжена с рисками, подлежащими минимизации;

закупка и введение в эксплуатацию оборудования, средств автоматизации, программного обеспечения, иных материальных и нематериальных активов, необходимых для минимизации риска;

иные меры, выполнение которых может привести к минимизации рисков.

Комплекс мер может быть направлен на минимизацию группы рисков, отраженных в реестре рисков по одному и тому же классификационному признаку, или однотипных рисков, владельцами которых являются различные структурные подразделения организации государственного сектора.

Документом, являющимся основанием выполнения текущих мер по контролю, является карта внутреннего финансового контроля.

В карте внутреннего финансового контроля применительно к каждой мере по минимизации риска (группы рисков) содержится информация о владельцах минимизируемых рисков, планируемых сроках выполнения мер, ответственных исполнителях, измеряемых показателях, характеризующих полноту реализации мер, субъектах и объектах контрольных мероприятий.

Карта внутреннего финансового контроля формируется:

- при плановой последовательной оценке рисков;

- при получении новой задачи, реализации новой функции, нового полномочия, выполнении новой операции или процедуры, других существенных изменениях осуществления финансового менеджмента;

- при оценке риска после реализации комплекса мер по минимизации риска (остаточного риска) в том случае, если уровень риска остается высоким и требуется осуществление дополнительных мер по их минимизации.

2.3.5. Выполнение мер по контролю

Меры по контролю подразделяются на текущие и последующие.

Текущие меры по контролю осуществляются сотрудниками организации государственного сектора в целях качественного исполнения ими должностных обязанностей по формированию документов, закрепленных за ними, или посредством применения автоматизированных средств контроля.

Последующие меры по контролю (далее - контрольные мероприятия) осуществляются по результатам выполнения операций (процедур, действий).

В ходе реализации мер по контролю проводятся следующие контрольные действия:

проверка оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, и установленных в соответствии с ними внутренних правил, стандартов и регламентов;

санкционирование операций (процедур, действий);

сверка данных (сравнение данных, сопоставление внутренних данных со сведениями, полученными из внешних источников информации);

сбор и анализ информации о результатах выполнения операций (процедур, действий);

анализ соответствия фактических значений показателей деятельности прогнозным (плановым) значениям показателей;

анализ динамики значений показателей;

применение средств контроля, предусмотренных в информационных системах;

проверка наличия и состояния объектов,

ограничение доступа к активам, информации и средствам ее обработки.

Контрольные мероприятия осуществляются на основании решений руководителя организации (уполномоченного им лица) специально созданными комиссиями, контрольными подразделениями. Примерами контрольных мероприятий являются служебные проверки (расследования), обследования, опросы, анкетирования, собеседования, тестирования.

Информация о результатах контрольного мероприятия доводится до руководителя организации государственного сектора (уполномоченного им лица).

2.4. Мониторинг средств контроля

Мониторинг средств контроля - осуществление систематического наблюдения за выполнением мер по контролю с целью обеспечения их непрерывности и эффективности. Мониторинг осуществляется в отношении средств контроля, применяемых для минимизации значимых рисков.

Результаты мониторинга используются для корректировки предпринимаемых мер по контролю.

2.5. Распределение обязанностей по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля

Обязанности между руководителями всех уровней и сотрудниками организации государственного сектора распределяются следующим образом.

Руководитель (заместитель руководителя) организации государственного сектора:

утверждает документы, регламентирующие вопросы организации и осуществления внутреннего финансового контроля;

утверждает карту внутреннего финансового контроля;

рассматривает информацию о результатах внутреннего финансового контроля и предложения о применении мер реагирования по фактам выявленных нарушений и недостатков;

анализирует отчеты внутреннего аудита о состоянии внутреннего финансового контроля в структурных подразделениях;

обеспечивает принятие мер по внесению изменений в действующую систему внутреннего финансового контроля по результатам выявленных нарушений и недостатков.

Координатор внутреннего финансового контроля организации государственного сектора:

обеспечивает разработку документов, регламентирующих вопросы организации и осуществления внутреннего финансового контроля;

оказывает помощь структурным подразделениям в выявлении и оценке рисков, присущих организации государственного сектора;

формирует реестр рисков;

совместно со структурными подразделениями разрабатывает комплексы мер по минимизации рисков;

анализирует организацию и осуществление внутреннего финансового контроля в структурных подразделениях, в том числе проводит мониторинг средств контроля;

организует разработку мер по совершенствованию процедур внутреннего финансового контроля;

обобщает информацию о результатах внутреннего финансового контроля, полученную от структурных подразделений, для ее направления руководству;

обобщает предложения о применении мер реагирования по фактам выявленных нарушений и недостатков, полученные от структурных подразделений, для направления руководству.

Руководители структурных подразделений организации государственного сектора:

организуют выполнение мер по минимизации рисков, предусмотренных картой внутреннего финансового контроля;

организуют осуществление внутреннего финансового контроля в своих структурных подразделениях;

выявляют, оценивают и представляют координатору внутреннего финансового контроля риски, присущие структурному подразделению;

осуществляют в рамках своих полномочий контроль по подчиненности, а также разовые мероприятия по минимизации рисков;

формируют и представляют координатору внутреннего финансового контроля предложения о мерах по снижению рисков, владельцами которых являются эти структурные подразделения;

рассматривают обращения руководителей подчиненных подразделений о необходимости снижения рисков;

подготавливают и направляют координатору предложения по совершенствованию системы внутреннего финансового контроля;

представляют координатору информацию о результатах внутреннего финансового контроля в структурных подразделениях, о любых совершенных или возможных ошибках, недостатках, нарушениях, которые привели или могут привести к потенциальным негативным событиям, случаям злоупотреблений и мошенничества;

готовят предложения о применении мер реагирования по фактам выявленных нарушений и недостатков.

Руководители подразделений, входящих в состав структурных подразделений:

организуют выполнение подразделением мер по снижению рисков, предусмотренных картами внутреннего финансового контроля;

организуют осуществление внутреннего финансового контроля в своих подразделениях;

выявляют и оценивают риски, присущие структурному подразделению;

осуществляют в рамках своих полномочий контроль по подчиненности, а также разовые мероприятия по минимизации рисков;

рассматривают обращения сотрудников о необходимости снижения выявленных ими в ходе самоконтроля рисков;

подготавливают и направляют руководителям самостоятельных структурных подразделений предложения по совершенствованию системы внутреннего финансового контроля, по минимизации рисков;

представляют руководителям самостоятельных структурных подразделений информацию о результатах внутреннего финансового контроля в подразделениях, о любых совершенных или возможных ошибках, недостатках, нарушениях, которые привели или могут привести к потенциальным негативным событиям, случаям злоупотреблений и мошенничества;

готовят для руководителей самостоятельных структурных подразделений предложения о применении мер реагирования по фактам выявленных нарушений и недостатков.

Сотрудники в пределах своей компетенции:

участвуют в реализации мер по минимизации рисков, предусмотренных картами внутреннего финансового контроля;

осуществляют самоконтроль выполняемых операций (процедур, действий);

выявляют риски, присущие наиболее сложным выполняемым операциям (процедурам, действиям), и информируют о таких рисках непосредственных руководителей;

сообщают непосредственному руководителю о допущенных ошибках и недостатках, устранение которых самими сотрудниками не представляется возможным.

3. Внутренний аудит

3.1. Понятие, цели и задачи внутреннего аудита

Внутренний аудит в организациях государственного сектора - это деятельность по независимой оценке эффективности и надежности внутреннего финансового контроля в государственном органе (органе местного самоуправления) и подведомственных ему организациях государственного сектора, степени достижения показателей (индикаторов) соответствующих государственных (муниципальных) программ, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности и отчётности о реализации государственных (муниципальных) программ.

Целями внутреннего аудита являются:

оценка эффективности и надёжности внутреннего финансового контроля, подготовка рекомендаций по его совершенствованию;

оценка достоверности управленческой, бухгалтерской (бюджетной) отчетности и отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, подготовка рекомендаций по совершенствованию процедур ведения учёта и формирования отчетности;

оценка эффективности бюджетных расходов, подготовка рекомендаций по их оптимизации.

Для достижения целей внутреннего аудита необходимо решение следующих задач:

разработка и актуализация методологии осуществления внутреннего аудита;

организация планирования и проведения аудиторских проверок;

анализ результатов внутренних аудиторских проверок, проведенных на различных объектах внутреннего аудита в целях выявления и обобщения типовых недостатков и нарушений;

разработка рекомендаций по совершенствованию внутреннего контроля, устранению выявленных недостатков и нарушений;

консультирование руководителей подразделений, специалистов и работников по вопросам совершенствования внутреннего контроля, процедур бухгалтерского (бюджетного) учета и форм отчётности, повышения эффективности использования бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества.

Субъектом внутреннего аудита является обособленное структурное подразделение (или отдельное должностное лицо) в структуре организации государственного сектора, специализированное юридическое лицо, уполномоченное на осуществление внутреннего аудита.

Объектами внутреннего аудита являются структурные подразделения организации государственного сектора и (или) подведомственные организации государственного сектора, а также процессы, осуществляемые одним или несколькими структурными подразделениями, должностными лицами организации, в отношении которых проводятся аудиторские проверки. Перечень объектов аудита пересматривается на ежегодной основе и может корректироваться с учетом изменений в деятельности организации. Полный перечень объектов аудита используется при составлении годового плана деятельности внутреннего аудита.

3.2. Организационная структура внутреннего аудита

В зависимости от размера, уровня (центральный, межрегиональный, региональный, территориальный) и структуры организации государственного сектора, внутренний аудит может осуществляться различными субъектами внутреннего аудита и с различной степенью централизации функции внутреннего аудита.

Внутренний аудит может быть организован:

посредством создания обособленного структурного подразделения;

посредством создания отдельного юридического лица;

уполномоченным должностным лицом;

подразделением внутреннего аудита вышестоящей организации (по согласованию о передаче полномочий);

с привлечением сторонней организации (аутсорсинг).

В крупных организациях государственного сектора и (или) организациях государственного сектора, в ведении которых находится большое количество территориальных органов и подведомственных организаций, (общая численность сотрудников превышает 5 000 человек) функция внутреннего аудита осуществляется обособленным структурным подразделением, руководитель которого подотчетен руководителю организации государственного сектора, либо отдельным юридическим лицом, находящимся в ведении государственного органа.

Допускается на первом этапе реализации Концепции создание подразделения внутреннего аудита в составе структурного подразделения по внутреннему контролю и аудиту при условии разграничения деятельности подразделения внутреннего аудита от деятельности подразделений по внутреннему контролю, а также от деятельности других структурных подразделений.

В такой структуре руководитель подразделения внутреннего аудита находится в подчинении руководителя подразделения по внутреннему контролю и аудиту, а тот, в свою очередь, подчиняется руководителю организации. При этом руководитель подразделения по внутреннему контролю и аудиту наделяется соответствующими полномочиями, обеспечивающими возможность реализации всех функций внутреннего аудита, и не осуществляет руководство (не принимает решения) в отношении деятельности структурных подразделений, являющихся объектами аудита.

По мере развития систем внутреннего контроля необходимо выделить внутренний аудит в отдельное структурное подразделение с прямым подчинением руководителю организации.

В случае наделения отдельного юридического лица полномочиями по внутреннему аудиту такое лицо осуществляет внутренний аудит центрального аппарата и всех территориальных органов и подведомственных организаций государственного сектора непосредственно и (или) через свои территориальные обособленные подразделения. Руководитель юридического лица, осуществляющего функцию внутреннего аудита, подчиняется руководителю государственного органа, в структуре которого создается данное юридическое лицо.

В небольших организациях государственного сектора, не имеющих подведомственных организаций, с численностью сотрудников до одной тысячи человек, функция внутреннего аудита осуществляется уполномоченным должностным лицом (внутренним аудитором), которое может являться сотрудником структурного подразделения организации (например, департамента финансов). Данное должностное лицо административно подотчетно руководителю подразделения, сотрудником которого он является. Административная подотчетность предполагает обеспечение текущей деятельности внутреннего аудита, включая выделение помещений, оргтехники, иных необходимых ресурсов, оказание поддержки во взаимодействии с другими подразделениями организации, администрирование процедур внутреннего аудита.

Функционально, по вопросам внутреннего аудита такое должностное лицо подотчетно руководителю организации. Функциональная подотчетность означает, что руководитель организации: утверждает положение о внутреннем аудите и план деятельности внутреннего аудита; принимает решение о назначении на должность и отстранении от должности внутреннего аудитора; определяет вопросы денежного содержания внутреннего аудитора; осуществляет рассмотрение существенных ограничений полномочий и иных ограничений, способных негативно повлиять на осуществление внутренним аудитором своих полномочий; рассматривает отчеты внутреннего аудита и утверждает меры по устранению существенных недостатков, выявленных в ходе аудиторских проверок.

В подведомственных организациях государственного сектора с численностью сотрудников до 5 000 человек функция внутреннего аудита может осуществляться подразделением внутреннего аудита вышестоящей организации.

По решению руководителя организации государственного сектора функция внутреннего аудита может осуществляться с привлечением (полным или частичным сторонней организации (аутсорсинг, косорсинг), если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации. При выборе внешней организации для выполнения функции внутреннего аудита необходимо убедиться в независимости и объективности, профессионализме и компетенции такой организации и ее персонала, вовлеченного во взаимодействие с организацией государственного сектора.

На уровне муниципальных районов целесообразно организовать на договорной основе оказание органам местного самоуправления муниципальных округов, поселений услугу по осуществлению внутреннего аудита в органах местного самоуправления и казенных учреждениях.

3.3. Организация работы внутреннего аудита

3.3.1. Регламентация внутреннего аудита

К документам, регламентирующим деятельность внутреннего аудита, относятся:

положение о подразделении внутреннего аудита;

Кодекс этики внутренних аудиторов, устанавливающий принципы и ожидания, определяющие поведение внутренних аудиторов при выполнении своих должностных обязанностей;

должностные регламенты сотрудников подразделения внутреннего аудита (отдельного должного лица);

порядок планирования и выполнения аудиторских проверок, подготовки отчетов по результатам аудиторских проверок, мониторинга реализации аудиторских рекомендаций и организации последующих аудитов, проведения внутреннего контроля качества;

методики, регламенты, стандарты, положения или иные нормативные документы, регламентирующие выполнение аудиторских проверок по отдельным направлениям внутреннего аудита.

3.3.2. Риск-ориентированное планирование мероприятий внутреннего аудита

Внутренний аудит осуществляет свою деятельность на основе годового плана деятельности. Годовой план деятельности внутреннего аудита включает плановые проверки и прочие мероприятия внутреннего аудита (обучение и повышение квалификации сотрудников, консультирование руководителя организации и структурных подразделений по вопросам организации внутреннего финансового контроля, разработка нормативной документации, регламентирующей деятельность внутреннего аудита, взаимодействие с внешними контролирующими органами и проч.).

Перечень плановых проверок для включения в годовой план деятельности формируется с применением риск-ориентированного подхода. Объекты аудита анализируются и приоритезируются с учетом результатов оценки рисков структурными подразделениями организации, а также с учетом дополнительных факторов, таких как материальность объекта аудита, численность сотрудников, изменения в деятельности объекта аудита, время, прошедшее с последней проверки, результаты предыдущей проверки объекта аудита и других факторов.

По результатам анализа формируются группы объектов аудитов с высоким, средним и низким уровнем риска. Выбор объектов аудита для включения в план деятельности осуществляется в соответствии с принципом сбалансированной выборки, при которой в годовой план деятельности включаются объекты из всех групп риска. План аудитов может корректироваться с учетом приоритетов, заданных руководителем организации.

Если предоставленной информации о рисках недостаточно, или информация отсутствует (например, если в организации не внедрена система управления рисками), внутренний аудит осуществляет анализ рисков объектов аудита самостоятельно. Подход к выявлению и оценке рисков объектов аудита определяется в данном случае руководителем подразделения внутреннего аудита.

Принимая решение об использовании результатов оценки рисков структурными подразделениями, руководитель подразделения внутреннего аудита может, с учетом имеющихся ресурсов, предусмотреть проведение дополнительного анализа возможности полагаться на такую информацию (проанализировать полноту выявленных рисков, качество описания и оценки рисков, эффективность процессов управления рисками, иные вопросы).

3.3.3. Взаимодействие внутреннего аудита с государственными органами и органами местного самоуправления, осуществляющим функции по государственному (муниципальному) контролю и надзору

Внутренний аудит в своей деятельности осуществляет взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления, осуществляющим функции по государственному (муниципальному) контролю и надзору (органов контроля):

по запросу органов контроля и согласованию с руководителем организации включает в годовой план деятельности проведение аудиторских проверок по направлениям, обозначенным органами контроля;

по запросу органов контроля и согласованию с руководителем организации предоставляет органам контроля отчеты по результатам проверки.

Взаимодействие с органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется с учетом особенностей, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы бюджетных правоотношений.

4. Реализация Концепции, нормативное регулирование и методологическое обеспечение внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита

Реализация Концепции предполагается в три этапа. Отправной точкой реализации Концепции станет внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющих цели и задачи осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита, а также наделяющих Министерство финансов Российской Федерации полномочиями по методологическому обеспечению внутреннего финансового контроля.

На первом этапе, продолжительность которого может быть оценена как один календарный год, должна быть сформирована необходимая нормативная и методологическая база по вопросам организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита на федеральном уровне, проведен отбор не менее чем трех федеральных органов исполнительной власти, на базе которых будет произведена апробация новых подходов к организации и осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита.

На этом же этапе необходимо разработать новую редакцию Положения об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, в настоящее время утвержденного приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н.

На втором этапе, продолжительность которого может составить от 18 до 24 месяцев, должна быть произведена апробация положений Концепции и разработанной в целях ее реализации нормативной и методологической базы в отобранных федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органах местного самоуправления). С учетом результатов апробации на этом этапе необходимо внести необходимые корректировки в нормативную и методологическую базу по вопросам организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита на федеральном уровне, разработать необходимые нормативные правовые акты и методические документы на региональном и местных уровнях.

На этом же этапе должны быть разработаны и утверждены критерии оценки органами исполнительной власти, органами местного самоуправления эффективности деятельности внутренних аудиторов с учетом применяемой организацией организационной структуры внутреннего аудита, разработаны и внедрены система сертификации внутренних аудиторов, программы обучения, повышения квалификации и переподготовки внутренних аудиторов и специалистов по координации деятельности по осуществлению внутреннего финансового контроля.

На третьем этапе, продолжительность которого может составить от 12 до 18 месяцев, система внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита должна быть внедрена во всех организациях государственного сектора. На этом же этапе необходимо разработать единые требования по обеспечению публичности методологии внутреннего контроля и внутреннего аудита в организациях государственного сектора, перечень информации о результатах внутреннего контроля и внутреннего аудита, на которую не распространяются указанные требования.

_____________________________

* В целях настоящей Концепции под организациями государственного сектора понимаются государственные органы (органы местного самоуправления) и их территориальные органы, казенные учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, иные организации, осуществляющие бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

** В целях настоящей Концепции понятие риска применяется в значении, определенном ГОСТ Р 51897-2011 / Руководство ИСО 73:2009, в котором под риском понимается «следствие влияния неопределенности на достижение поставленных целей».

*** В целях настоящей Концепции под владельцем риска понимается структурное подразделение или должностное лицо, ответственное за минимизацию риска.

Проект

План мероприятий
по реализации Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления

Мероприятие	Вид документа, подтверждающего исполнение мероприятия	Ответственный исполнитель	Срок реализации
I. Формирование нормативной базы организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита
1. Внесение изменений в Бюджетный кодекс и Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ в части регулирования внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и ведомственного контроля в сфере закупок	Проект федерального закона	Минфин России	IV квартал 2016 г.
2. Внесение изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части порядка привлечения к административной ответственности	Проект федерального закона	Минфин России	IV квартал 2016 г.
3. Внесение изменений и дополнений в статью 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон) в части гармонизации положений Закона и Бюджетного кодекса Российской Федерации	Проект федерального закона	Минфин России.	IV квартал 2016 г.
4. Внесение изменений и дополнений в Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденное приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н (новая редакция)	Приказ Минфина России	Минфин России.	IV квартал 2016 г.
5. Утверждение Порядка формирования и функционирования системы сертификации внутренних аудиторов в организациях государственного сектора	Приказ Минфина России	Минфин России.	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
6. Установление требований к осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита на федеральном уровне по итогам апробации положений Концепции в федеральных органах исполнительной власти.	Проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Минфина России	Минфин России	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
II. Формирование методологической базы организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита
7. Разработка методических рекомендаций по организации внутреннего финансового контроля	Приказ Минфина России.	Минфин России	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
8. Разработка методических рекомендаций по организации внутреннего аудита	Приказ Минфина России.	Минфин России
9. Разработка методических рекомендаций по разработке ведомственных стандартов внутреннего аудита	Приказ Минфина России.	Минфин России	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
10. Разработка методических рекомендаций органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по проведению оценки осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита	Приказ Минфина России.	Минфин России.	IV квартал 2016 г.
11. Разработка программ обучения внутренних аудиторов и специалистов внутреннему финансовому контролю	Приказ Минобрнауки России	Минобрнауки России Минфин России	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
12. Разработка программ повышения квалификации и переподготовки внутренних аудиторов и специалистов по внутреннему финансовому контролю	Приказ Минобрнауки России	Минобрнауки России Минфин России	В 3-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
III. Внедрение положений Концепции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях
13. Организация отбора федеральных органов исполнительной власти, на базе которых будет проведена апробация новых подходов к организации и осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита	Приказ Минфина России	Минфин России	II квартал 2016 г.
14. Апробация положений Концепции и разработанной в целях ее реализации нормативной и методологической базы в отобранных федеральных органах исполнительной власти	Отчетные материалы, представляемые в Правительство Российской Федерации	Минфин России	III - IV кварталы 2016 г.
15. Разработка ведомственных правовых актов, устанавливающих порядок (стандарты) осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита	Правовые акты главных администраторов средств федерального бюджета	Главные администраторы средств федерального бюджета	В 6-месячный срок со дня вступления в силу положений акта, указанных в пункте 1
16. Внедрение внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита во всех организациях государственного сектора	Доклад, представляемый в Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местные администрации	Минфин России, финансовые органы публично-правовых образований	Ежеквартально
IV. Внедрение системы оценки качества финансового менеджмента
17. Разработка системы оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета.	Приказ Минфина России.	Минфин России	IV квартал 2016 г.
18. Разработка ведомственных систем оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого организациями, подведомственными главным администраторам средств федерального бюджета	Правовые акты главных администраторов средств федерального бюджета	Главные администраторы средств федерального бюджета.	I квартал 2017 г.
19. Разработка систем оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов	Нормативные акты финансовых органов публично-правовых образований	Финансовые органы публично-правовых образований	II квартал 2017 г.
20. Разработка ведомственных систем оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого организациями, подведомственными главным администраторам средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов	Нормативные акты главных администраторов средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов	Главные администраторы средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов	III квартал 2017 г.