Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18 сентября 2015 г. N 305-ЭС15-4042 Суд отменил ранее принятые судебные постановления и отказал в удовлетворении требования общества о возмещении убытков, возникших в результате перевозки льготных категорий граждан федерального регистра, поскольку общество не доказало причинение ему убытков незаконными действиями (бездействием) РФ в лице Минфина России

Резолютивная часть объявлена 15 сентября 2015 г.

Определение в полном объеме изготовлено 18 сентября 2015 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Прониной М.В.,

судей Зарубиной Е.Н., Першутова А.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А40-1918/2014 Арбитражного суда города Москвы по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 07.07.2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.02.2015 по указанному делу

по иску открытого акционерного общества «Автоколонна 1293» к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 38 333 515 рублей 20 копеек в возмещение убытков, возникших в результате перевозки в 2010 году льготных категорий граждан федерального регистра.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан.

В заседании приняли участие представители: от Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) – Смирнова А.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Арбитражного суда города Москвы от 07.07.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 18.02.2015, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу открытого акционерного общества «Автоколонна 1293» взыскано 33 643 452 рубля 57 копеек убытков, в остальной части иска отказано.

При рассмотрении спора суды исходили из следующего.

Общество – коммерческая организация, основным видом деятельности которой является перевозка населения городским и пригородным автомобильным транспортом на территории Республики Дагестан.

В период с января по декабрь 2010 года включительно общество предоставляло льготы по бесплатному проезду гражданам-льготникам на территории Кизлярского района Республики Дагестан, в результате чего понесло убытки.

В Законе Республики Дагестан № 77 «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 07.12.2009 финансирование расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта не предусмотрено.

Согласно справке Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан от 27 декабря 2013 года № 01-1729 средняя стоимость проезда на социально ориентированных маршрутах в 2010 году на пригородных междугородных внутриреспубликанских маршрутах на территории Республики Дагестан составляла 30 рублей 61 копейку.

Ввиду отсутствия на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества, размер неполученной от потребителей платы (убытков) определен истцом расчетным путем. По расчету общества, убытки от перевозки льготных категорий граждан федерального регистра составили 38 333 515 рублей 20 копеек.

В соответствии со справкой Министерства финансов Республики Дагестан от 26 декабря 2013 года № 04-09/44 обществу не выделялись денежные средств из федерального бюджета в возмещение убытков, связанных с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда в городском, пригородном и междугородном внутриреспубликанском сообщении.

Полагая, что компенсация расходов общества на перевозку льготных категорий граждан федерального регистра должна быть произведена из федерального бюджета, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» и исходили из того, что поскольку перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена обществом в интересах Российской Федерации, как публично-правового образования, постольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации.

Согласно законодательству о федеральном бюджете на соответствующий год главным распорядителем бюджетных средств является Минфин России.

Расходы по предоставлению льготного проезда тем категориям граждан, которым в результате введения в действие Закона № 122-ФЗ взамен льготы в виде бесплатного проезда были предоставлены регулярные денежные выплаты из федерального бюджета (категориям, включенным в федеральный регистр), должны финансироваться из федерального бюджета.

Поскольку методика расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготной категории граждан не разработана, суды согласились с тем, что убытки могли быть рассчитаны истцом самостоятельно.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законом № 122-ФЗ были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

Пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставленных субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.

Таким образом, исходя из приведенных норм, выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к федеральному регистру льготников, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 14.03.2005 № 46-р льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан, которым такое право было предоставлено федеральным законодательством, сохранялось до 01.01.2006.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 08.10.2009 № 343 с 01.01.2009 право на бесплатный проезд гражданам льготных категорий, отнесенных к федеральному регистру льготников, заменено на компенсационную денежную выплату.

Пунктом 14 названного постановления предусмотрено финансирование расходов на ежемесячную денежную выплату за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, с 01.01.2009 бесплатный проезд на общественном транспорте был отменен, что исключает возникновение убытков у истца от перевозки граждан льготных категорий. Право требования ежемесячной денежной выплаты возникает у граждан, а не у транспортной организации.

Договор на перевозку льготников обществом не заключался.

Общество, требуя возмещения убытков на основании статей 15, 16, 790, 1064, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, не доказало причинение ему убытков незаконными действиями (бездействием) Российской Федерацией в лице Минфина России.

При таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для удовлетворения исковых требований общества.

В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Принимая во внимание, что судами при рассмотрении настоящего дела были существенно нарушены нормы материального права, которые повлияли на исход дела, Судебная коллегия отменяет обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 07.07.2014 по делу № А40-1918/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.02.2015 по указанному делу отменить.

В иске открытому акционерному обществу «Автоколонна 1293» отказать.

Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.