Определение Верховного Суда РФ от 8 декабря 2014 г. N 301-ЭС14-1014 О передаче жалобы в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации

Определение Верховного Суда РФ от 8 декабря 2014 г. N 301-ЭС14-1014

Судья Верховного Суда Российской Федерации Павлова Н.В.,

изучив с материалами истребованного дела жалобу (заявление) Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Министерство) от 05.08.2014 на решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2013 по делу N А28-10362/2013-325/25, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.02.2014 и постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.05.2014 по тому же делу по иску муниципального унитарного предприятия "Слободские пассажирские перевозки" (далее - предприятие) к Министерству и к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент) о взыскании 640 856 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в период с 01.06.2013 по 31.08.2013 льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах, в том числе за счет казны субъекта Российской Федерации 405 252 рублей, за счет казны субъекта Российской Федерации 235 604 рублей (с учетом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), установил:

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций, иск удовлетворен.

Министерство обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре вышеназванных судебных актов.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 186-ФЗ) заявления лиц, участвующих в деле, о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в порядке надзора, которые поступили в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и в отношении которых на день вступления в законную силу Закона N 186-ФЗ не вынесено определение о передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации для пересмотра обжалуемого судебного акта в порядке надзора, после дня вступления в силу Закона N 186-ФЗ передаются в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации для рассмотрения в соответствии со статьей 273 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по правилам, установленным статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Закона N 186-ФЗ).

Поскольку на день вступления в силу Закона N 186-ФЗ надзорное производство в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации не было завершено, настоящее дело передано судье Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основанием для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В жалобе (заявлении) министерство указывает на то, что при рассмотрении настоящего дела такого характера существенные нарушения норм права допущено арбитражными судами.

При изучении доводов жалобы (заявления) министерства по материалам истребованного дела установлены основания для передачи упомянутой жалобы (заявления) с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в целях осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении города Слободского Кировской области предприятие (исполнитель) и администрация города Слободского (заказчик) заключили договоры от 24.02.2012 N 13/3, 13/4, 13/5, 13/6, 13/7, 13/8, от 01.06.2012 N 13/9, от 26.11.2012 N 13/10, от 25.12.2012 N 13/11 и 13/12 на организацию пассажирских перевозок по городским маршрутам.

В пунктах 2.1.5 указанных договоров установлена обязанность исполнителя обеспечить право льготного проезда по тарифам, установленным для отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в соответствии с перечнем, утвержденным действующим законодательством Кировской области.

Постановлением Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/524 утвержден перечень категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

Для указанных в перечне категорий граждан постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/268 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" предусмотрено право с 01.09.2012 на льготную стоимость проезда в автомобильном транспорте городского сообщения в размере 9 рублей за одну поездку при условии отсутствия в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда и 8 рублей 50 копеек в случае ее внедрения.

Как следует из ответа администрации города Слободского от 24.05.2013 N 1778-01-19, автоматизированная система учета и оплаты проезда в городе Слободском по состоянию на 01.04.2013 отсутствовала.

Решением Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 на одну поездку для граждан, не имеющих права на льготы в автоматизированном транспорте городского сообщения, при условии отсутствия в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда, тариф с 01.09.2012 утвержден в размере 13 рублей.

Следовательно, разница в стоимости проезда в городском сообщении между обычным тарифом и установленным размером льготного проезда составила 4 рубля.

Постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств на возмещение перевозчиками недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области. Данным Порядком предусмотрена ежемесячная форма отчетности перевозчика о перевозке льготных категорий граждан. Денежные средства предоставляются перевозчикам ежемесячно в соответствии с их отчетами, представляемыми в Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области.

Согласно пункту 3.2 Порядка возмещение перевозчикам недополученных доходов на пригородных перевозках осуществляется в полном объеме, а на городских перевозках при отсутствии автоматизированной системы учета и оплаты проезда перевезенных пассажиров с коэффициентом 0.5, то есть в половинном объеме от фактически понесенных.

Всего за период с 01.06.2013 по 31.08.2013 предприятием на городских перевозках было перевезено 320 428 пассажиров, имеющих право льготного проезда.

По расчетам истца за период с 01.06.2013 по 31.08.2013 (по городским перевозкам) ему не возмещено 640 856 рублей, в том числе: по федеральным полномочиям 405 252 рубля, по областным - 235 604 рубля.

В связи с невозмещением убытков, понесенных в результате предоставления указанных льгот, предприятие обратилось в суд с иском об их взыскании за счет средств соответствующих бюджетов.

Руководствуясь статьями 15, 16, 790 и 1069 ГК РФ, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), пунктами 16 и 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23), Арбитражный суд Кировской области удовлетворяя исковые требования, сделал выводы о том, что возмещение убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации (областной регистр) и Российской Федерации (федеральный регистр); применение понижающего коэффициента, установленного в Порядке, утвержденном Постановлением N 136/24, противоречит нормам ГК РФ о полном возмещении убытков.

Суд кассационной инстанции, оставляя в силе акты судов первой и апелляционной инстанций, отметил следующее.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Закон N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

На основании Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу 01.01.2010 в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181) были утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетами субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 Постановления Пленума N 23 установлено, что положение Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерации льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если устанавливающим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимого от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В пункте 19 постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатного или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Постановлением от 25.01.2012 N 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Федеральными законами от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Следовательно, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Суды установили и материалами дела подтверждается, что обязанность Российской Федерации по возмещению соответствующих убытков обусловлена самим фактором предоставления истцом льгот определенным категориям граждан, и это обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Довод Департамента финансов о том, что предприятием расчеты произведены без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного порядком, утвержденным постановлением Правительства от 25.01.2012 N 136/24, суд кассационной инстанции отклонил, поскольку он противоречит требованиям статей 15, 790, 1069 ГК РФ, предусматривающих полное возмещение убытков перевозчика. Законные основания для уменьшения размера понесенных истцом убытков отсутствуют.

Оспаривая судебные акты в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство указывает, что ни Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, обязывающих Российскую Федерацию предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставлять из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Минфин утверждает, что право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Кроме того, Минфин утверждает, что Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, а потому недополученные перевозчиками доходы по всем льготным билетам всех категорий граждан должен возмещать субъект Российской Федерации Кировская область.

Кроме того, расчет убытков, по мнению министерства, необоснованно осуществлен истцом и принят судом без применения формулы, установленной постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 Дн=(То-Тл) х К х к, где к - коэффициент для городских маршрутов - 0,5(1,0).

Коэффициент 1,0 для городских маршрутов применяется при внедрении автоматизированной системы учета и оплаты проезда перевезенных пассажиров, имеющих право на льготный проезд. Истцом перевозка пассажиров в спорный период осуществлялась без применения автоматизированной системы учета и оплаты проезда. При применении коэффициента убытки у предприятия отсутствуют, в связи с этим в иске истцу должно быть отказано.

Приведенные доводы жалобы (заявления) министерства заслуживают внимания и признаются достаточным основанием для передачи жалобы министерства с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 184, пунктом 2 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья определил:

жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: