Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 января 2014 г. N 19-КГПР13-15 Суд отменил ранее вынесенные судебные акты по делу о признании разрешения на строительство незаконным и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с наличием допущенных судами нарушений норм материального и процессуального права, указав, что разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Асташова С.В.,

судей Гетман Е.С., Кликушина А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по иску прокурора г. Ессентуки в защиту интересов неопределённого круга лиц к Поповой И.Н., администрации г. Ессентуки о признании постановления главы г. Ессентуки незаконным, признании разрешения на строительство незаконным, возложении обязанности на Попову И.Н. привести земельный участок в первоначальное состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением, признании недействительным договора купли-продажи

по кассационному представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. на решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Асташова С.В., выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власову Т.А., поддержавшую доводы представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

прокурор г. Ессентуки обратился в суд в интересах неопределённого круга лиц с иском к Поповой И.Н., администрации г. Ессентуки о признании незаконными постановления главы г. Ессентуки от 23 апреля 2010 г. № 786, разрешения на строительство от 24 декабря 2010 г., возложении обязанности на Попову И.Н. привести земельный участок в первоначальное состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой г. Ессентуки была проведена проверка законности действий Поповой И.Н., осуществляющей строительство автозаправочной станции, автомойки и подземного хранилища нефтепродуктов по ул. ... в г. ... в непосредственной близости к железнодорожному полотну. По результатам данной проверки установлено, что земельный участок, на котором ведётся строительство, расположен на территории округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения. В силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зелёным насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Кроме того, осуществляемая Поповой И.Н. деятельность по строительству и дальнейшей эксплуатации возводимой автозаправочной станции влечёт за собой проведение работ (без которых эта деятельность невозможна), результатом которых становится загрязнение почвы, атмосферного воздуха, ухудшение санитарного и экологического состояния территории, что прямо противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 3 июня 2011 г. заявленные прокурором г. Ессентуки исковые требования удовлетворены частично, на Попову И.Н. возложена обязанность привести земельный участок, расположенный по адресу: г. ..., ..., в первоначальное состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением, в удовлетворении остальных требований отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 сентября 2011 г. решение суда оставлено без изменения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2012 г. решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 3 июня 2011 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 сентября 2011 г. в части отказа в удовлетворении требований прокурора г. Ессентуки о признании постановления главы г. Ессентуки незаконным, признании разрешения на строительство незаконным отменено, дело в этой части направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

10 августа 2012 г. прокурором г. Ессентуки подано дополнительное исковое заявление, в котором он просил признать договор купли-продажи земельного участка, расположенного по адресу: ..., заключённый 4 июня 2010 г. между администрацией г. Ессентуки и Поповой И.Н., недействительной (ничтожной) сделкой, применить последствия недействительности ничтожной сделки в виде возврата сторон в первоначальное положение.

Решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г., в удовлетворении исковых требований отказано.

Заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Кехлеровым С.Г. подано представление, в котором поставлен вопрос об отмене решения Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г. и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2013 г. кассационное представление с делом передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационном представлении, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что имеются предусмотренные статьёй 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены в кассационном порядке решения Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г. и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г.

В соответствии со статьёй 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения были допущены судами при разрешении данного спора.

Судом установлено, что постановлением администрации г. Ессентуки от 23 апреля 2010 г. № 786 Поповой И.Н. предоставлен в собственность за плату земельный участок по адресу: г. ..., для строительства операторской под многотопливную автозаправочную станцию, категория земель - земли населенных пунктов.

В соответствии с указанным постановлением между Поповой И.Н. и администрацией г. Ессентуки 4 июня 2010 г. заключён договор купли-продажи № 313, зарегистрированный в установленном законом порядке.

Администрацией г. Ессентуки выдано Поповой И.Н. разрешение на строительство от 24 декабря 2010 г. № ... сроком на 8 месяцев с даты подписания.

Судом установлено, что спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий, которые в соответствии с частями 1 и 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничены в обороте и не могут быть предоставлены в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Однако при этом судом в удовлетворении заявления прокурора отказано.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд сослался на то, что прокурором пропущен без уважительных причин срок для оспаривания постановления администрации г. Ессентуки о предоставлении земельного участка Поповой И.Н., срок действия разрешения на строительство истёк, а поскольку договор купли-продажи земельного участка заключён на основании указанного выше постановления администрации г. Ессентуки и зарегистрирован в установленном законом порядке, суд отказал также в удовлетворении требований о признании данного договора ничтожным и применении последствий недействительности сделки. Кроме того, суд указал на то, что право на предоставление земельного участка у Поповой И.Н. возникло в связи с регистрацией её права на нежилое строение, расположенное на этом участке.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Между тем, с данными выводами суда согласиться нельзя по следующим основаниям.

Как указывает в кассационном представлении заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, спорный земельный участок расположен в санитарно-охранной зоне особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды, в границах курорта федерального значения и не подлежит передаче в частную собственность в силу закона.

На территории указанного земельного участка запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

В соответствии со статьёй 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент заключения договора и на момент разрешения судом спора) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Согласно пункту 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (в действующей редакции) сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Прокурором заявлены требования в публичных интересах, в интересах неопределённого круга лиц о признании ничтожной сделки по передаче в частную собственность земельного участка из земель особо охраняемых природных территорий и о применении последствий недействительности сделки путём возврата земельного участка в муниципальную собственность.

В соответствии с пунктом 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации ничтожная сделка недействительна независимо от такого признания её судом.

По смыслу указанной нормы, ничтожная сделка недействительна изначально.

Суд, установив, что оспариваемым договором в собственность Поповой И.Н. был передан земельный участок, не подлежащий передаче в частную собственность, указанные выше положения статей 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации не применил.

В решении суда имеется ссылка на то, что земельный участок был передан Поповой И.Н. за плату в связи с нахождением на земельном участке принадлежащего ей объекта недвижимости, однако каких-либо сведений об этом объекте в судебных постановлениях и материалах дела не имеется.

Пункт 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, на который сослался суд, предусматривает право граждан - собственников строений на приобретение земельных участков или их приватизацию, но в соответствии с данным Кодексом в порядке и на условиях, которые предусмотрены этим кодексом.

Таким образом, при передаче земельных участков гражданам, должны также соблюдаться предусмотренные пунктами 1 и 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения в обороте земельных участков.

Указанные положения норм материального права судами первой и апелляционной инстанций учтены не были.

Также нельзя согласиться с выводом суда о пропуске прокурором без уважительных причин срока для оспаривания постановления администрации г. Ессентуки от 23 апреля 2010 г. № 786.

Как видно из решения суда, срок на оспаривание постановления судом исчислен с даты его издания - 23 апреля 2010 г.

Однако в соответствии с частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, на которую сослался суд, срок исчисляется с момента, когда заявителю стало известно о нарушении прав и свобод.

Обращаясь в суд, прокурор указал, что об оспариваемом постановлении стало известно только в результате проведения проверки, предшествующей обращению в суд.

При таких обстоятельствах, положения части 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судом применены не правильно.

Доказательств того, что постановление главы администрации г. Ессентуки от 23 апреля 2010 г. № 786 было опубликовано в установленном порядке, судом не приведено.

Также нельзя согласиться с доводами о том, что оспариваемое разрешение на строительство не имеет правового значения в связи с истечением срока его действия.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Согласно статье 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» разрешение на строительство относится к документам, являющимся основанием для регистрации прав на недвижимое имущество.

Таким образом, разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства.

Указанные выше положения норм материального права не были учтены судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора.

Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены решения Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г. и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г. с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28 августа 2012 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 13 ноября 2012 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.