Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2011 г. N 64-Г11-36 О признании частично не действующим Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2011 г. N 64-Г11-36

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" со дня вступления его в силу по кассационной жалобе Губернатора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 г., которым заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Закон Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" (далее - Областной закон) принят Сахалинской областной Думой 18 марта 2004 г.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Губернские ведомости" 3 апреля 2004 г., N 74-75 (2010-2011).

Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими следующих положений Областного закона:

части 2 статьи 4 (в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях) об административной ответственности за неисполнение либо создание препятствий для исполнения постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

статьи 6 об ответственности за нерассмотрение в установленный законом срок заявления (обращения) об отзыве депутата, избранного в Сахалинскую областную Думу по многомандатному избирательному округу, либо отказ выдать уполномоченному представителю инициативной группы письменный ответ о причине отклонения заявления (обращения) об отзыве депутата Сахалинской областной Думы;

статьи 7 - неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных законодательством Сахалинской области правил и требований к лекарственному обеспечению населения Сахалинской области;

статьи 9 - нарушение установленных органами местного самоуправления в Сахалинской области правил содержания собак и кошек;

статьи 12 - нарушение установленного порядка отвода земель, находящихся в государственной собственности Сахалинской области или в собственности муниципальных образований, сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц о предоставлении земельных участков либо представление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а равно систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю;

статьи 13 - торговля в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления;

статьи 13-1 - предоставление владельцами рынков и их должностными лицами торговых мест на территории рынка организациям, не имеющим документов о государственной регистрации в качестве юридического лица, а равно гражданам, не имеющим документа о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или гражданам, не имеющим права на торговлю на иных законных основаниях;

части 4 статьи 13-6 - уклонение от подачи декларации об объеме розничной продажи алкогольной продукции, либо несвоевременная подача такой декларации, либо включение в декларацию заведомо искаженных сведений;

статьи 13-9 - осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не находящимся в муниципальной собственности и привлекаемым на конкурсной основе, по маршрутам городского и внутримуниципального пригородного и междугородного сообщения без заключения соответствующего договора с заказчиком перевозок, а также транспортом, не указанным в договоре;

статьи 13-10 - осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не находящимся в муниципальной собственности и привлекаемым на конкурсной основе, по межмуниципальным пригородным и междугородным маршрутам без заключения соответствующего договора с заказчиком перевозок, а также транспортом, не указанным в договоре;

статьи 15 - нарушение правил складирования материалов;

статьи 16 - нарушение правил наружного оформления объектов;

статьи 17 - нарушение правил содержания дождеприемных и смотровых колодцев;

статьи 18 - несогласованная вырубка зелёных насаждений на территории населённого пункта;

статьи 19 - нарушение правил содержания транспортных средств;

статьи 20 - нарушение правил уборки территории населённого пункта Сахалинской области;

статьи 20-1 - нарушение правил вывоза мусора;

статьи 21 - нарушение правил благоустройства и санитарного содержания территорий населённых пунктов Сахалинской области;

статьи 21-1 - нарушение правил содержания придомовой территории;

статьи 22 - нарушение требований по сохранению, использованию и охране объектов культурного наследия областного и местного значения;

статьи 23 - действия (бездействие), препятствующие проведению проверки сохранности либо изучению объектов культурного наследия Сахалинской области;

статьи 30 - невыполнение законных требований должностных лиц контрольно-счётной палаты Сахалинской области;

статьи 32-2 - нарушение правил охраны жизни людей на воде;

статьи 33 - невыполнение требований комитетов, комиссий областной Думы;

частей 3, 4, 5 статьи 38 - перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частью 1, пунктом 3 части 2 данной статьи, устанавливается соответствующими руководителями органов исполнительной власти Сахалинской области; перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 4 части 2 данной статьи, устанавливается постановлением Сахалинской областной Думы; перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 5 части 2 данной статьи, устанавливается органами местного самоуправления.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Сахалинской областной Думой с превышением полномочий.

Определением Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 г. производство по делу в части признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 38 Областного закона в соответствии с пунктом 1 статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прекращено в виду признания данной нормы утратившей силу Законом Сахалинской области от 7 октября 2011 г. N 96-ЗО.

Обжалуемым решением Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 г. требования прокурора удовлетворены частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 4 (в той части, в которой распространяется на постановления об административных правонарушениях), статьи 7, 9, 12, 13-1, часть 4 статьи 13-6, статьи 13-9 и 13-10 в части слов "не находящимся в муниципальной собственности", 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 21-1, 22, 23, 30, 32-2, 33 (в части слов "государственных органов"), части 3 и 5 статьи 38 Областного закона. В удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6 и 13 этого нормативного правового акта отказано.

В кассационной жалобе Губернатор Сахалинской области просит об отмене решения суда в части удовлетворения заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 7, 9, 12 (в части, устанавливающей административную ответственность за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а также невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю), статей 15, 19 (в части, устанавливающей административную ответственность за стоянку и движение по газонам, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест), статьи 21 (в части, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил благоустройства населенных пунктов Сахалинской области). Просил принять новое решение об отказе в удовлетворении названных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились.

В соответствии с положениями части 2 статьи 354 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе (часть 1 статьи 347 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения и отмены решения суда в обжалуемой части.

В соответствии с положением пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

В соответствии с положением статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, признавая недействующими статьи 7, 9, 12, 15, 19, 21 Областного закона, в отношении которых решение суда оспаривается, правильно исходил из того, что субъект Российской Федерации не правомочен устанавливать административную ответственность в области общественных отношений, регулирование которых относится к ведению Российской Федерации, а также в том случае, если по вопросу совместного ведения принят федеральный закон, предусматривающий административную ответственность.

Проанализировав положения статьи 7 Областного закона, предусматривающие ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных законодательством Сахалинской области правил и требований к лекарственному обеспечению населения Сахалинской области, расположенной в главе 3 Областного закона о правонарушениях в области охраны здоровья, суд обосновано пришёл к заключению о том, что отношения, связанные с обращением лекарственных средств, имеют федеральное значение и урегулированы Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств".

Суд правильно сослался на положения Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утверждённых Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. N 5487-I (преамбула, пункт 14), статью 1 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" о регулировании федеральным законом отношений, возникающих в связи с обращением - разработкой, доклиническими исследованиями, клиническими исследованиями, экспертизой, государственной регистрацией, со стандартизацией и с контролем качества, производством, изготовлением, хранением, перевозкой, ввозом на территорию Российской Федерации, вывозом с территории Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, передачей, применением, уничтожением лекарственных средств, статью 68 названного Закона, согласно которой нарушение законодательства Российской Федерации при обращении лекарственных средств влечёт за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также на положения статьи 6 данного акта, предусматривающие полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации при обращении лекарственных средств.

Статья 9 Областного закона состоит из двух частей и предусматривает ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Сахалинской области правил содержания собак и кошек (часть 1), а также за эти же действия, совершённые повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания.

Суд первой инстанции, принимая во внимание бланкетный характер приведённой нормы, проанализировав один из муниципальных правовых актов об утверждении Правил содержания собак и кошек, сделал правильный вывод о том, что региональным законодателем установлена административная ответственность за нарушения в области правоотношений, урегулированных Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также иными подзаконными актами - Санитарно-эпидемиологические правилами и нормативами "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", введенными в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 г. N 105, санитарными правилами СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20 января 2011 года N 6, "СанПин 2.5.2-703-98.2.5.2 Водный транспорт. Суда внутреннего и смешанного (река-море) плавания. Санитарные правила и нормы", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации 30 апреля 1998 г. N 16, Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 г., Минсельхозом РСФСР - 24 июня 1981 г., Минздравом РСФСР - 24 июня 1981 г., Минюстом РСФСР - 3 июля 1981 г.

Правомерно суд признал недействующей статью 12 Областного закона, предусматривающую административную ответственность за нарушение установленного порядка отвода земель, находящихся в государственной собственности Сахалинской области или в собственности муниципальных образований, сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц о предоставлении земельных участков либо представление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а равно систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю.

Проанализировав положения главы 5 Земельного кодекса Российской Федерации, которой урегулированы порядок предоставления земельных участков, в том числе и сроки рассмотрения заявлений об этом, суд сделал верное суждение о том, что перечисленные в диспозиции статьи действия, связанные с земельными правоотношениями, относятся к вопросам, урегулированным федеральным законодательством, в силу чего региональный законодатель не вправе устанавливать административную ответственность за их нарушение. Тем более, что таковая предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 8.12, часть 1 статьи 19.9).

Обоснованно суд не принял во внимание позицию заинтересованных лиц о праве субъекта Российской Федерации устанавливать ответственности за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков в связи с отсутствием на федеральном уровне правового регулирования этого вопроса, поскольку названное действие подпадает под признаки объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.9 КоАП Российской Федерации.

Судебная коллегия считает верным суждение суда о нарушении региональным законодателем компетенции при введении ответственности за систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю.

При этом суд правильно применил положения статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей формы оплаты за использования земли в виде земельного налога, порядок взимания которого и ответственность за неисполнение которого установлены Налоговым кодексом Российской Федерации, и арендной платы, являющейся существенным условием договора аренды земельного участка.

Принимая во внимание, что последствия невыполнения условий договора аренды земельного участка как гражданско-правового договора предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации, суд правомерно отклонил довод заинтересованных лиц о праве предусмотреть административную ответственность в случае систематического невнесения платы за землю только по тому основанию, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения.

Судебная коллегия находит законным решение суда и в части признания недействующей статьи 15 Областного закона, предусматривающей ответственность за складирование материалов, тары и товаров на закреплённой за юридическими или физическими лицами территории с нарушением установленных органами местного самоуправления Сахалинской области требований, в том числе за совершение этих действий повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания.

Суд первой инстанции, сопоставив диспозицию названной статьи с положениями федерального законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статьи 3, 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), сделал правильный вывод о том, что объективной стороной правонарушения, предусмотренного статьёй 15 Областного закона, является несоблюдение и невыполнение требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а данный вопрос урегулирован на федеральном уровне, поэтому административная ответственность за названные нарушения может быть установлена исключительно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку статья 21 Областного закона, предусматривающая административную ответственность за нарушение правил благоустройства и санитарного содержания территорий населённых пунктов Сахалинской области, если эти действия (бездействие) не влекут административную ответственность, установленную иными статьями главы 4 названного Закона, также, как и статья 15 Областного закона, затрагивает отношения в области действия Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда о том, что и эта норма принята с превышением полномочий.

Статья 19 Областного закона устанавливает санкции за нарушение правил содержания транспортных средств, предусматривая административную ответственность за мойку транспортных средств вне специально отведённых для этого органами местного самоуправления Сахалинской области мест, стоянку на газонах, движение по газонам, стоянку на проезжей части дворовых территорий, препятствующую механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест (часть 1), а также за совершение перечисленных действий повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания либо за непринятие мер по вывозу разукомплектованного автотранспортного средства в специально отведённое место в течение семи дней после привлечения лица к административной ответственности за действия, предусмотренные частью 1 названной статьи.

Суд первой инстанции, установив, что объектом указанного правонарушения являются правила эксплуатации и содержания транспортных средств - источника негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, проанализировав положения статьи 2, 45 Федерального закона от 10 января 2001 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также содержание Правил создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждённых приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 г., N 153, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённые приказом этого же комитета от 27 сентября 2003 г. N 170, Санитарные правила содержания территорий населённых мест, которыми установлен запрет на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов, других видов транспорта на озеленённых территориях, на мытье машин в местах, не отведённых для этой цели, а также Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ, предусматривающий обязательную регулярную очистку от отходов, к каковым относится и разукомплектованный транспорт, обоснованно сделал заключение о том, что региональный законодатель установил административную ответственность в области правоотношений, урегулированных на федеральном уровне, то есть превысил свои полномочия, что противоречит статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с приведёнными выше выводами суда первой инстанции, которые основаны на правильном применении и толковании норм материального права.

В кассационной жалобе не содержится доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции заинтересованных лиц в судебном заседании, которой судом дана надлежащая оценка.

С учётом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены решения суда в обжалуемой части.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Губернатора Сахалинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.