Проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" (подготовлен Минэкономразвития России 05.05.2023)

Досье на проект

Пояснительная записка

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемую государственную программу Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности".

2. Министерству экономического развития Российской Федерации разместить государственную программу Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", утвержденную настоящим постановлением, на своем официальном сайте, а также государственных программ Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в 2-недельный срок со дня официального опубликования настоящего постановления.

Председатель Правительства Российской Федерации

М. Мишустин

Утверждена
Постановлением Правительства
Российской Федерации
от ____N ____

Комплексная государственная программа Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности"

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ И ЦЕЛИ
государственной политики в сфере реализации комплексной государственной программы Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности"

I. Оценка текущего состояния в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности

В 2008 году Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" была установлена цель по снижению к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта (далее - ВВП) Российской Федерации не менее чем на 40 % по сравнению с 2007 годом. Для ее достижения распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 2446-р была утверждена государственная программа Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года", которая признана утратившей силу постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. N 479.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 512-р была утверждена государственная программа Российской Федерации "Эффективность и развитие энергетики", в рамках которой реализовывалась подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", однако в 2015 году произошло резкое сокращение бюджетного финансирования до 471 млн руб. на период 2015-2018 гг., а также прекращено субсидирование соответствующих расходов субъектов Российской Федерации.

В 2019 года указанная государственная программа Российской Федерации переведена в статус подпрограммы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. N 379, и в последние годы включала лишь меры регуляторного, административного и организационного характера. Поставленная в 2008 году ключевая цель государственной политики в области энергетической эффективности к 2020 году не была достигнута, снижение составило 15 %.

В 2015-2021 годах среднегодовые темпы снижения энергоемкости ВВП Российской Федерации составили 0,6 %, отставая от среднеевропейских темпов в 5,4 раза, от среднемировых - в 3,1 раза. По итогам 2019 года энергоемкость ВВП составила 9,68 т.у.т./млн руб. в ценах 2016 года (совокупное потребление топливно-энергетических ресурсов - 871,6 млн т.у.т.), в 2020 году - 9,3 т.у.т./млн руб. (совокупное потребление топливно-энергетических ресурсов - 829,5 млн т.у.т.), в 2021 году - 9,72 т.у.т./млн руб. (совокупное потребление топливно-энергетических ресурсов - 888,7 млн т.у.т.).

В отраслевом разрезе наиболее энергоемкими отраслями являлись:

в 2019 году электроэнергетика и теплоэнергетика (28 %), обрабатывающая промышленность (20 %), строительство и жилищно-коммунальное хозяйство (10 %), транспорт (16 %), добывающая промышленность (9 %) и население (17 %);

в 2020 году - электроэнергетика и теплоэнергетика (27 %), обрабатывающая промышленность (21 %), строительство и жилищно-коммунальное хозяйство (10 %), транспорт (15 %), добывающая промышленность (10 %) и население (17 %);

в 2021 году - электроэнергетика и теплоэнергетика (27 %), обрабатывающая промышленность (20 %), строительство и жилищно-коммунальное хозяйство (10 %), транспорт (15 %), добывающая промышленность (10 %) и население (17 %).

Следует отметить, что в секторе жилищно-коммунального хозяйства наиболее энергоемкими являются процессы водоснабжения и водоотведения (водоочистки), а также сбор, обработка и утилизация отходов.

В сфере электроэнергетики и теплоэнергетики 44 % от общего объема ресурсов потребляют электрические станции, 28 % приходится на потребление котельными и 28 % на производство тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Текущая ситуация в сфере электроснабжения характеризуется значительным физическим износом оборудования, высокими показателями удельных расходов топлива и потерь в сетях, а в сфере теплоснабжения - высоким физическим износом тепловых сетей, высокими показателями удельных расходов сетевой воды и удельных расходов топлива на котельных. Потери в тепловых сетях в 2019 году составили от 8,1 до 19,1 %,в 2020 году - от 8,6 до 19,7 % в зависимости от региона.

Кроме того, в сфере теплоснабжения недостаточно используется потенциал когенерации несмотря на ее высокую эффективность (выработка электрической и тепловой энергии за счет когенерации позволяет экономить в среднем около 40 % первичного топлива относительно раздельного производства аналогичного объема электрической и тепловой энергии). Стимулирование развития когенерации и перевод котельных на экономичные виды топлива также являются одними из ключевых направлений повышения энергетической эффективности.

На сферу добывающей и обрабатывающей промышленности в 2019-2021 годах суммарно пришлось от 29 до 31 % от российского потребления топливно-энергетических ресурсов. Основным стимулом для реализации мероприятий по повышению энергетической эффективности в энергоемких секторах промышленности является повышение конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках путем снижения потребления энергоресурсов по всей цепочке создания добавленной стоимости. Новыми вызовами для энергосбережения и повышения энергетической эффективности в промышленности являются:

обусловленное санитарными и вводимыми экономическими ограничениями нарушение цепочек поставок и рост цен на материалы (медь, литий, никель, кобальт и др.);

возможное изменение предпочтений потребителей промышленной продукции в пользу альтернативных видов сырья и материалов;

развитие климатической повестки и углеродного регулирования в Российской Федерации и странах-импортерах российской продукции.

К ключевым проблемам повышения энергетической эффективности в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве можно отнести:

недостаточно развитые механизмы финансирования энергоэффективной модернизации МКД и стимулирования снижения удельного энергопотребления;

низкая мотивация к строительству МКД наивысших классов энергетической эффективности и применения технологий "зеленого строительства";

низкий уровень оснащенности МКД системами учета потребления энергетических ресурсов (в первую очередь тепла): до настоящего времени не решена задача по обеспечению 100 % оснащенности МКД коллективными (общедомовыми) приборами учета воды, тепловой энергии, электрической энергии к 1 января 2011 году, предусмотренная Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ;

отсутствие информации об уровне энергетической эффективности жилищного сектора и потенциале его повышения: около 90 % жилых зданий не имеют установленного класса энергетической эффективности;

низкий уровень технической эксплуатации отремонтированных зданий и нового оборудования, а также намеренный вывод из эксплуатации приборов учета собственниками и эксплуатирующими организациями;

устаревшие технические требования в области строительства и эксплуатации в части повышения энергетической эффективности МКД и общественных зданий;

недостаточная координация планирования и реализации региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах с планами модернизации коммунальной инфраструктуры для использования потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В сфере транспорта в соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 г. N 3363-р, мероприятия, в наибольшей степени способствующие энергосбережению и повышению энергетической эффективности, реализуются в рамках основных направлений развития смежных отраслей экономики, в том числе:

электрификация и газификация транспорта общего пользования, стимулирование перехода на использование моделей с низким уровнем выбросов парниковых газов и загрязняющих веществ;

перевод автомобильного транспорта на гибридные аналоги, развитие зарядной инфраструктуры для электромобилей (в том числе электробусов);

увеличение доли альтернативного топлива в грузовых и пассажирских перевозках.

Помимо модернизации транспортных средств энергоэффективные технологии могут внедряться и в дорожной инфраструктуре. Так, по состоянию на конец 2021 года в ведении Федерального дорожного агентства насчитывалось 480 671 светоточка на автомобильных дорогах федерального значения, большая часть которых (304 555 или 63 %) пришлась на натриевые лампы. Между тем применение энергоэффективных светильников позволяет значительно снизить совокупный расход электрической энергии на уличное и дорожное освещение.

Необходимо отметить, что важнейшим элементом государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является проведение соответствующих мероприятий на региональном и муниципальном уровнях. Необходимо отметить, что в субъектах Российской Федерации накоплен положительный опыт в области энергосбережения. Проводится модернизация предприятий, генерирующих электрическую и тепловую энергию, заключаются энергосервисные контракты, договоры концессии, устанавливается светодиодное освещение, приборы учета, строятся электростанции на возобновляемых источниках энергии в удаленных поселках.

Кроме того, повышение энергетической эффективности в то же время способствует достижению целей климатической повестки: согласно целевому (интенсивному) сценарию Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 г. N 3052-р (далее - Стратегия) прогнозируется рост выбросов парниковых газов (далее - ПГ) на 4 % с 2 119 млн т СO2-экв. в 2019 году до 2 212 млн т СO2-экв. в 2030 году (+93 млн т СO2-экв.). Следовательно, реализация мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности является одним из способов сокращения выбросов ПГ и обеспечения социально-экономического развития с низким уровнем выбросов ПГ.

Таким образом, разработка мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности является приоритетным направлением государственной политики в Российской Федерации.

II. Описание приоритетов и целей государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности

Комплексная государственная программа Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" (далее - Программа) направлена на обеспечение достижения приоритетов и целей государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также учитывает накопленный опыт реализации направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности мероприятий иных государственных программ Российской Федерации.

Кроме того, в связи с высокой актуальностью задач по снижению антропогенных выбросов парниковых газов и адаптации к изменениям климата, Программа ориентирована на достижение целей Стратегии.

В этой связи Программой установлена цель по снижению энергоемкости ВВП на 35 % в 2035 году по отношению к уровню 2019 года, что, в свою очередь, обеспечит вклад в достижение показателей Стратегии.

На динамику достижения целевого показателя Программы оказывают влияние объемы ее финансового обеспечения.

Цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе в части реализации государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, отражены в следующих стратегических документах Российской Федерации:

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года";

Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года";

Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации";

Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. N 208;

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. N 207-р;

Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2022 г. N 3268-р;

Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 г. N 3363-р;

Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. N 1523-р;

Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2020 г. N 1512-р;

Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 г. N 3052-р;

Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2021 г. N 2765-р.

III. Задачи государственного управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, способы их эффективного решения

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации установлены ключевые положения, предусматривающие повышение энергетической эффективности экономики.

В целях достижения установленных приоритетов и целей государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности определены основные задачи:

совершенствование нормативной правовой базы для активизации государственно-частного партнерства и привлечения внебюджетных инвестиций для реализации проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

внедрение налоговых и финансовых стимулов для стимулирования внедрения энергоэффективных технологий;

формирование системы управления энергосбережением и повышением энергетической эффективности посредством установления целевых показателей контроля их достижения;

комплексное развитие инфраструктуры, обучение и повышение квалификации руководителей и специалистов, занятых в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, продвижение и внедрения системы энергетического менеджмента;

создание условий для производства отечественных энергосберегающих технологий;

реализация механизмов, обеспечивающих активизацию деятельности как граждан, так и бизнеса по реализации потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Решение задач энергосбережения и повышения энергетической эффективности носит долгосрочный характер, что потребует как изменения системы отношений на рынках энергоносителей, так и замены и модернизации значительной части производственной, инженерной и социальной инфраструктуры и ее развития на новой технологической базе.

Повышение энергетической эффективности является актуальной задачей также для строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства, что потребует совершенствования нормативно-правовой базы. Необходимо создать благоприятные условия для развития энергоэффективного строительства: снизить финансовую нагрузку при проектировании и строительстве энергоэффективных МКД (далее - МКД) и индивидуальных жилых зданий, разработать меры поддержки производителей и государственных заказчиков, направленных на стимулирование применения экологичных и имеющих высокую энергетическую эффективность строительных материалов.

Способом эффективного решения указанных задач является реализация мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного управления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, информационно-аналитическое обеспечение и популяризацию энергосбережения, а также включают мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в сфере электроэнергетики и теплоэнергетики, промышленности, транспорта, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Основные направления Программы, планируемые мероприятия, а также ожидаемые результаты приводятся в паспорте Программы.

IV. Задачи, определенные в соответствии с национальными целями развития Российской Федерации на период до 2030 года

Для достижения национальной цели "Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство" повышение энергетической эффективности технологических процессов предприятий в рамках Программы выступает вспомогательным фактором обеспечения темпа роста валового внутреннего продукта страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности.

Также вспомогательным фактором Программы, влияющим на достижение национальной цели "Комфортная и безопасная среда для жизни" для достижения целевых показателей улучшения качества городской среды в полтора раза, в рамках Программы является принятие нормативных правовых актов и документов по стандартизации, направленных на повышение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений.

V. Задачи обеспечения достижения показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий, уровень которых должен быть выше среднего уровня по Российской Федерации

Большинство регионов, входящих в состав приоритетных территорий, обладает значительным потенциалом энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

По состоянию на 1 января 2022 г., в 9 из 26 субъектов, входящих в состав указанных территорий, отсутствует утвержденная региональная программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (Еврейская автономная область, Приморский край, Чукотский автономный округ, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Республика Дагестан, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Крым).

Вместе с тем Республика Крым и Республика Саха (Якутия) являются лидерами среди субъектов Российской Федерации, в которых принято наибольшее количество отраслевых государственных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В Республиках Крым, Дагестан, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Чеченской, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республиках, Магаданской, Сахалинской и Еврейской автономной областях, Забайкальском крае показатели оснащенности МКД общедомовыми приборами учета потребления холодной и горячей воды, тепловой энергии составляют менее 30 %, что значительно ниже среднероссийского уровня.

В Калининградской области, Республиках Крым, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике и Забайкальском крае показатель оснащенности МКД общедомовыми приборами учета потребления электрической энергии составляет менее 60 %, что также ниже среднероссийского уровня.

Задачами Программы по обеспечению достижения показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий, уровень которых должен быть выше среднего уровня по Российской Федерации, являются стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности, развитие энергосервисной деятельности, а также разработка мотивационных мер по повышению энергетической эффективности на предприятиях, в учреждениях, организациях на указанных территориях.