Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 3 ноября 2017 г. N Ф10-4561/17 по делу N А64-5195/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 1 ноября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 3 ноября 2017 года.

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (г.Тамбов, ул.Державинская, д.1): Мурзин К.И. - представитель по доверенности от 09.01.2017 N 2-Д; Абанкин А.А. - представитель по доверенности от 06.02.2017 N 6-Д;

от ФГУП "Почта России" в лице Управления федеральной почтовой связи Тамбовской области - филиала ФГУП "Почта России" (ул.Советская, д.114, г.Тамбов): Мартынова Е.А. - представитель по доверенности от 08.09.2017 N 14-АУФ-2017;

от Аверьянова Александра Петровича (г.Москва): не явился, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тамбовской области, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 02.05.2017 (судья Парфёнова Л.И.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2017 (судьи Миронцева Н.Д., Протасов А.И., Донцов П.В.) по делу N А64-5195/2016,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное унитарное предприятие "Почта России" (далее - заявитель, ФГУП "Почта России") обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее -УФАС по Тамбовской области, антимонопольный орган) от 20.05.2016 N 58-3- 06/1613 по делу N АТ3-18/16 и предписания от 20.05.2016 N 58-3-06/1613.

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Аверьянов Александр Петрович.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 02.05.2017 заявленные требования удовлетворены. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 20.05.2016 N 58-3-06/1613 по делу N АТ3-18/16 и предписание N 58-3-06/1613 от 20.05.2016 признаны незаконными. С Управления в пользу Федерального унитарного предприятия "Почта России" взысканы расходы по госпошлине в сумме 3 000 рублей.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2017 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 02.05.2017 по делу N А64-5195/2016 оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

Не согласившись с решением и постановлением суда апелляционной инстанции Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты, указывая на право Аверьянова А.П. обжаловать документацию о закупке, поскольку в ней не содержались требования к результатам работ.

В отзыве на кассационную жалобу ФГУП "Почта России" просит отказать в удовлетворении жалобы.

Аверьянов А.П. надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в суд округа не явился, своего представителя не направил, что не является в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) препятствием рассмотрения дела в его отсутствие.

В судебном заседании, проведённом 25.10.2017, объявлялся перерыв до 01.11.2017 до 16 часов 30 минут.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва.

Изучив материалы дела, доводы, указанные в жалобе и отзыве, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность решения и постановления, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

Управление федеральной почтовой связи Тамбовской области - филиал ФГУП Почта России" 28.04.2016 на сайте электронной торговой площадке "Сбербанк-АСТ" разместило извещение о проведении открытого запpoca котировок с возможностью подачи заявки в бумажной форме N SBR035- 1604270023 на оказание услуг по разработке рабочей документации, поставке, монтажу, пуско-наладке оборудования систем автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения управления эвакуацией (АПС и СОУЭ) 1-го типа на 14 объектах почтовой связи УФПС "Тамбовской области - филиала ФГУП "Почта России".

Согласно протоколу рассмотрения и оценки котировочных заявок от 05.05.2016 допущены и соответствуют требованиям закупочной документации заявки ИП Тарасова С.В. и ООО "Гарант Сервис". Победителем признан ИП Тарасов С.В.

В Тамбовское УФАС России 04.05.2016 поступила жалоба Аверьянова АП. о допущенных нарушения ФГУП "Почта России" при проведении запроса котировок с возможностью подачи заявки на бумажном носителе N SBR035-1604270023.

Аверьянов А.П. указал на нарушения требований пункта 1 статьи 743 Гражданского кодекса РФ, статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках), части 1 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Тамбовское УФАС России посчитало, что жалоба была подана в соответствии с требованиями статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и в установленный законом срок, в связи с чем, была принята антимонопольным органом к рассмотрению.

Решением Комиссии Тамбовского УФАС России по жалобе N АТЗ-18/16 (от 20.05.2016 N 58-3-06/1613) жалоба Аверьянова А.П. признана обоснованной в части.

ФГУП "Почта России" признано нарушившим пункт 3 части 9, пункт 1 части 10 статьи 4 Закона о закупках, пунктов 12.1.3, 14.2, 14.8, 14.10.1 "Положения о закупках ФГУП "Почта России"", котировочная комиссия ФГУП "Почта России" нарушившей требования пунктов 21.9.4, 17.4.1 "Положения о закупках ФГУП "Почта России"" и пункта 5.5 документации о закупке.

Выдано предписание по жалобе N АТ3-18/16 (от 20.05.2016 N 1614) об устранении нарушений пункта 3 части 9, пункта 1 части 10 статьи 4 Закона о закупках, пунктов 12.1.3, 14.2, 14.8, 14.10.1, пунктов 21.9.4 и 17.4.1 Положения закупках и пункта 5.5 документации о закупке в срок до 15.06.2016, а именно:

- аннулировать запрос котировок с возможностью подачи заявки в бумажной форме N SBR035-1604270023 на оказание услуг по разработке рабочей документации, поставке, монтажу, пуско-наладке оборудования систем АПС и СОУЭ 1-го типа на 14 объектах почтовой связи УФПС Тамбовской области - филиал ФГУП "Почта России" и все его результаты.

ФГУП "Почта России" письмом от 14.06.2016 N 1.5.6.8.25-14/68, сообщило в Тамбовское УФАС России об исполнении предписания N АТЗ-18/16, а именно об отмене запроса котировок N SBR035- 1604270023 и всех его результатов.

ФГУП "Почта России" не согласилось с решением от 20.05.2016 N 58-3-06/1613 по делу N АТ3-18/16 и предписанием от 20.05.2016 N 58-3-06/1613 и обратилось в Арбитражный суд с заявлением.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 02.05.2017, оставленным в силе постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2017, заявленные требования удовлетворены, поскольку суды пришли к выводу о том, что управление превысило свои контрольные полномочия в рамках Закона о закупках.

Не согласившись с решением и постановлением Управление обратилось с кассационной жалобой.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закон N 223-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников аукциона, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение договора которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям заказчика и целям эффективного использования денежных средств в условиях добросовестной конкуренции.

В соответствии с частью 5 статьи 3 Закона о закупках участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При этом часть 5 статьи 3 Закона N 223-ФЗ не содержит указаний на то, что статус участника закупки лицо приобретает после подачи заявки или совершения каких-либо действий; установленные статьей 9 Закона основания возврата такой жалобы в этом случае отсутствуют.

Подача жалобы в антимонопольный орган лицом, не подавшим заявку на участие в закупке, так же не входит в исчерпывающий перечень случаев для возврата жалобы заявителю, установленный частью 9 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Гражданин Аверьянова А.П. обратился с жалобой в УФАС до истечения срока подачи заявок, следовательно, мог являться потенциальным участником закупки.

Вместе с тем, закупка по своей правовой природе является только способом заключения договора, а не конечной целью предпринимательской деятельности. В данном случае целью является своевременное и полное удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в Законе о закупках в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности; эффективное использование денежных средств. В этой связи Закон о закупках предоставляет заказчику более широкий спектр возможностей самостоятельного регулирования своей закупочной деятельности. Однако указанное обстоятельство влечет за собой установление закрытого перечня оснований для обжалования действий заказчика в административном порядке, а также сужение сферы государственного контроля.

Как указано в пункте 25 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации" N 3 (2017) заинтересованное лицо вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика при осуществлении закупок в соответствии с положениями Закона о закупках только в случаях, прямо предусмотренных частью 10 статьи 3 указанного закона.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в согласно Закону о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях, перечисленных в названной норме.

Согласно части 10 статьи 3 Закона о закупках, участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях: неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения; предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке; осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер, и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействий) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

Следовательно, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Так же следует учитывать, что возможность обращения с жалобой лица, не подавшего заявку на участие в торгах, по конкретному делу определяется наличием реального (а не мнимого) нарушения или действительной угрозы правам или законным интересам заинтересованного лица, которые могут быть ущемлены или нарушены в результате несоблюдения порядка организации и проведения торгов. В связи с этим жалоба такого лица должна содержать фактическое обоснование возникновения у него права обратиться в органы ФАС России с такой жалобой за защитой конкретных нарушенных прав.

В данном случае основанием жалобы участника закупки в УФАС являлось неразмещение в составе документации о закупке проектной документации на установку пожарной сигнализации.

Действительно согласно части 1 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации должны монтироваться в зданиях и сооружениях в соответствии с проектной документацией, разработанной и утвержденной в установленном порядке. Доводы заявителя о том, что такой документации не требуется со ссылкой на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку капитальный ремонт помещений почты не осуществлялся, подлежат отклонению, так как наличие указанной документации, утвержденной собственником помещений, прямо предусмотрено требованиями пожарной безопасности.

Вместе с тем, проверив доводы и основания жалобы участника закупки, УФАС в оспариваемо решении не делает вывода о нарушении со стороны заявителя требований части 10 статьи 3 Закона о закупке, в том числе неразмещение в единой информационной системе информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения.

Оспариваемым решением Комиссии Тамбовского УФАС России по жалобе N АТЗ-18/16 (от 20.05.2016 N 58-3-06/1613) жалоба Аверьянова Александра Петровича признана обоснованной в части; ФГУП "Почта России" признано нарушившим пункт 3 части 9, пункт 1 части 10 статьи 4 Закона о закупках, пунктов 12.1.3, 14.2, 14.8, 14.10.1 Положения о закупках ФГУП

"Почта России", котировочная комиссия ФГУП "Почта России" признана нарушившей требования пунктов 21.9.4, 17.4.1 Положения о закупках ФГУП "Почта России" и пункта 5.5 документации о закупке.

Однако, как было указано ранее, из буквального содержания части 10 статьи 3 Закона о закупках следует, что полномочия антимонопольного органа в части контроля за соблюдением положений Закона о закупках ограничены выявлением нарушений, непосредственно указанных в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Таким образом, в ходе рассмотрения дела УФАС не установила в действиях заявителя ни одного нарушения, предусмотренного частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Любые иные нарушения, допущенные заказчиком при проведении закупок, обжалуются участником в ином судебном порядке согласно части 9 статьи 4 Закона о закупках.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что УФАС вышла за пределы предоставленных ей полномочий, в силу чего указанное решение подлежало признанию недействительным. В связи с этим кассационный суд считает необходимым отметить, что при констатации превышения УФАС своих контрольных полномочий иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, не влияют на оценку действий антимонопольного органа при разрешении данного спора.

В силу пункта 1 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ (в редакции, относящейся к спорному периоду) в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.

В силу пункта 3 части 9 статьи 4 Закона о закупках в извещении о закупке должны быть указаны, в том числе, сведения о предмете договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг.

Содержание приведенных норм права (во взаимосвязи с пунктом 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках) не соотносится с доводом жалобы о неразмещении в единой информационной системе в составе закупочной документации проектной документации по предмету закупки. Нормативно предписанная необходимость размещения проектной документации в составе информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, отсутствует. Нормативно установленная необходимость наличия у заказчика такой документации предусмотрена законодательством о пожарной безопасности, которое в то же время не регламентирует обязанность заказчика утвердить и разместить такую документацию на момент проведения закупки.

Доводы УФАС и Аверьянова А.П. о том, что неразмещение проектной документации не позволило потенциальному участнику закупки сформировать соответствующую заявку оценен судами с учетом фактических обстоятельств дела, содержания извещения о закупке, документации о закупке, заявок иных участников закупки. Так, суд первой инстанции, пришел к выводу, что размещенная документация содержит необходимые и достаточные требования к предмету закупки, позволяющие Заказчику получить требуемый результат, а участникам закупки точно определить возможности по исполнению предстоящих договорных обязательств. Переоценка указанных выводов судов первой и апелляционной инстанций не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание признаны незаконными ввиду отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы участника закупки в связи с неуказанием в ней доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 02.05.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2017 по делу N А64-5195/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.