Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 ноября 2013 г. N Ф01-12024/13 по делу N А28-11132/2012 (ключевые темы: инкассация - частная охранная деятельность - полиция - боевое ручное стрелковое оружие - предписание)

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 ноября 2013 г. N Ф01-12024/13 по делу N А28-11132/2012

Нижний Новгород

19 ноября 2013 г.

Дело N А28-11132/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14.11.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.11.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.

при участии представителей

от заявителя: Краева Е.Б., доверенность от 11.11.2013 N 08-05/26,

Переваловой А.Ю., 07.10.2013 N 08-05/22,

от заинтересованного лица: Песецкой И.Г., доверенность от 27.11.2012 N 35/127,

Елсукова М.А., доверенность от 27.12.2012 N 35/128,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 11.02.2013,

принятое судьей Хлюпиной Н.П., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013,

принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

по делу N А28-11132/2012

по заявлению Российского объединения инкассации (РОСИНКАС) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) (ИНН: 7703030058, ОГРН: 1027739529641)

о признании частично недействительным предписания Управления Министерства

внутренних дел Российской Федерации по Кировской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Центральный банк Российской Федерации (Банк России),

и у с т а н о в и л :

Российское объединение инкассации Центрального банка Российской Федерации (далее - Объединение, РОСИНКАС) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2 и 3 предписания Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области (далее - Управление) об устранении выявленных нарушений от 26.10.2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 11.02.2013 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и принять новый судебный акт.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По мнению Управления, осуществляемая Объединением деятельность в рамках рассматриваемых договоров (осуществление контрольно-пропускного режима на объектах, охрана жизни, здоровья и общественного порядка, охрана с помощью кнопки тревожной сигнализации) относится к частной охранной деятельности, которую Объединение вести не может. Суды не приняли во внимание, что в спорных договорах места хранения ценностей и сами ценности не определены.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителями в судебном заседании.

Объединение в отзыве и представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Третье лицо в отзыве отклонило доводы жалобы и заявило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа начальника Управления от 20.09.2012 N 731 "Об инспектировании Кировского областного управления инкассации - филиала Российского объединения инкассации (РОСИНКАС)" проведена плановая проверка Кировского областного управления инкассации - филиала Российского объединения инкассации. Предметом проверки являлась охранная деятельность Объединения, наличие у него законных оснований на осуществление данного вида деятельности, разрешительных документов на использование гражданского, служебного и боевого ручного стрелкового оружия, специальных средств, соблюдение требований законодательных и подзаконных правовых актов Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации.

В ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 1.1.16 Инструкции по инкассации и перевозке ценностей, утвержденной приказом генерального директора Российского объединения инкассации (РОСИНКАС) Центрального банка Российской Федерации от 29.04.2011 N 7-дсп, и пунктов 308 и 309 приложения 3 к Перечню должностей, включаемых в штатное расписание управлений инкассаций - филиалов объединения РОСИНКАС, утвержденному приказом генерального директора Российского объединения инкассации (РОСИНКАС) Центрального банка Российской Федерации от 30.12.2005 N 228, охрана прилегающей территории и здания Кировского областного управления инкассации осуществляется работниками, исполняющими обязанности по должности "инкассатор-охранник", в штатном расписании не предусмотрены должности "охранник по охране объектов Российского объединения инкассации", "инкассатор-охранник по охране объектов Российского объединения инкассации"; в нарушение пункта 4 статьи 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии", пункта 5.1.3 Инструкции Центрального банка Российской Федерации (Банка России) от 27.01.2000 N 87-И "О порядке получения, учета, хранения, выдачи, использования и транспортирования боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему в Центральном банке Российской Федерации (в том числе в Российском объединении инкассации) и его территориальных учреждениях" выявлены факты охраны шести объектов сторонних организаций стационарными постами Объединения с использованием боевого ручного стрелкового оружия, полученного в органах внутренних дел во временное пользование в целях обеспечения деятельности Банка России по организации наличного денежного обращения, не по назначению; оказание услуг по охране 213 объектов, принадлежащих сторонним организациям, без оформления Объединением лицензии на данный вид деятельности. Результаты проверки отражены в акте от 26.10.2012 N 2/2012.

Управление выдало Объединению предписание от 26.10.2012 об устранении выявленных нарушений в срок до 26.11.2012, а именно: организацию охраны собственных объектов привести в соответствие с требованиям, установленными нормативными документами Объединения, и предусмотреть введение в штатное расписание должностей "охранника по охране объектов Российского объединения инкассации", "инкассатора-охранника по охране объектов Российского объединения инкассации" (пункт 1); использование боевого ручного стрелкового оружия Объединением, полученного в органах внутренних дел во временное пользование в целях обеспечения деятельности Банка России по организации наличного денежного обращения на территории Кировской области, привести в соответствие с требованиями Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии", пункта 5.1.3 Инструкции Центрального банка Российской Федерации (Банка России) от 27.01.2000 N 87-И "О порядке получения, учета, хранения, выдачи, использования и транспортирования боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему в Центральном банке Российской Федерации (в том числе в Российском объединении инкассации) и его территориальных учреждениях" путем расторжения договоров на охранные услуги с контрагентами (пункт 2); привести деятельность Объединения в соответствие с пунктом 2.2 Устава РОСИНКАС в редакции изменений, утвержденных решением Совета директоров Банка России от 24.11.2006, исключить факты незаконной охранной деятельности Объединения в части оказания услуг по охране объектов сторонних организаций без лицензии (пункт 3).

Объединение не согласилось с пунктами 1, 2 и 3 предписания и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (далее - Закон об оружии), статьями 34, 83 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ), Правилами инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2011 N 274, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований и признал недействительными оспариваемые пункты предписания.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

В статье 1 Федерального закона N 86-ФЗ предусмотрено, что Банк России осуществляет предусмотренные Конституцией Российской Федерации и данным законом функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно статье 83 Федерального закона N 86-ФЗ в систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России.

Таким образом, РОСИНКАС является организацией Банка России. Центральный банк Российской Федерации и образуемые им организации относятся к числу публичных, государственных организаций и не являются частными, коммерческими организациями.

В пункте 13 статьи 18 Федерального закона N 86-ФЗ предусмотрено, что Совет директоров Центрального Банка Российской Федерации утверждает уставы организаций Банка России, в том числе и Устав Российского объединения инкассации РОСИНКАС.

Решением Совета директоров Банка России от 18.09.2003 утвержден Устав Объединения, который является основным нормативным документом, регламентирующим цели, задачи и направления деятельности Объединения.

В силу пунктов 1.1, 1.2 Устава Объединение в соответствии со статьями 34 и 83 Федерального закона N 86-ФЗ создано в целях обеспечения деятельности Банка России по организации наличного денежного обращения и является юридическим лицом с особыми уставными задачами.

В соответствии с пунктом 2.2.1 Устава в области выполнения поручений Банка России Объединение вправе осуществлять такие виды деятельности, как охрана мест хранения ценностей и охрана ценностей при их транспортировке.

При этом Устав не определяет понятие "место хранения ценностей" и не содержит указания на то, что такими местами являются только места, расположенные в кредитных организациях и в организациях РОСИНКАС.

Согласно разъяснению, содержащемуся в письме Банка России от 07.05.2007 N 63-Т, Российское объединение инкассации в соответствии с абзацем 8 пункта 2.1.1 Устава имеет право на оказание услуг по охране мест хранения ценностей (денег, драгоценных металлов и камней, ценных бумаг и других ценностей) третьим лицам. При этом местом хранения ценностей третьих лиц могут быть признаны места хранения и способы хранения, определенные договором с указанными третьими лицами.

Следовательно, в силу Устава и разъяснений, данных Банком России, РОСИНКАС вправе осуществлять деятельность по охране мест хранения ценностей, принадлежащих различным лицам, на основании заключаемых с ними договоров. Такая деятельность не противоречит Федеральному закону N 86-ФЗ, Гражданскому кодексу Российской Федерации и сама по себе не может быть признана незаконной.

Кроме того, данная деятельность не может быть квалифицирована в качестве частной охранной деятельности, регулируемой Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о частной охранной деятельности), поскольку в соответствии со статьями 1, 1.1 названного закона частная охранная деятельность представляет собой деятельность частных, то есть негосударственных охранных организаций по оказанию охранных услуг физическим и юридическим лицам. РОСИНКАС по своему статусу является государственной, а не частной организацией, подведомственной Банку России, в связи с чем его деятельность по оказанию на основе соответствующих договоров услуг по охране мест хранения ценностей не является частной охранной деятельностью. Следовательно, действие данного Закона не распространяется на отношения, возникающие в ходе указанной деятельности РОСИНКАС. Названная деятельность РОСИНКАС не подлежит лицензированию в качестве частной охранной деятельности.

В силу статьи 12 Закона об оружии и пункта 1 Правил получения в органах внутренних дел во временное пользование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия юридическими лицами с особыми уставными задачами, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 22.04.1997 N 460, Объединение имеет право получать во временное пользование в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия и патроны к нему для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по охране мест изготовления и хранения денежных средств и ценностей.

В соответствии с пунктами 8 и 9 части 1 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) к числу основных направлений деятельности полиции относятся контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности.

В силу статьи 20 Закона о частной охранной деятельности органы внутренних дел осуществляют контроль за деятельностью частных охранных организаций, образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку работников частных охранных организаций по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел.

Обязанности и права полиции в рамках осуществления указанного контроля определены пунктом 24 части 1 статьи 12 и пунктом 24 части 1 статьи 13 Закона о полиции.

Таким образом, предметом контроля со стороны органов внутренних дел (полиции) является законность частной охранной деятельности.

Однако, в рассматриваемом случае деятельность РОСИНКАС и его территориальных органов по охране мест хранения ценностей не является частной охранной деятельностью, поэтому, как правильно указали суды, органы полиции не вправе осуществлять в рамках Закона о полиции и Закона о частной охранной деятельности и регулируемых ими правоотношений контроль за указанной деятельностью РОСИНКАС, в том числе проверять наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности и требовать ее получения.

В силу пункта 25 части 1 статьи 12 Закона о полиции органы полиции обязаны осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, к числу которых относится и РОСИНКАС.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2011 N 274 утверждены Правила инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны (далее - Правила N 274).

В силу пункта 1 Правил N 274 их действие не распространяется на порядок организации проверок, проводимых органами внутренних дел в целях обеспечения государственного контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности.

Согласно пункту 2 Правил N 274 инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами осуществляется органами полиции в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В силу подпункта "в" пункта 9 Правил N 274 при проведении проверки проверяется соблюдение требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность.

В соответствии с пунктом 11 Правил N 274 в случае выявления по результатам проведенной проверки нарушений действующего законодательства орган полиции вправе выдать проинспектированной организации предписание об устранении таких нарушений.

На основании пункта 21 части 1 статьи 12, пункта 22 части 1 статьи 13 Закона о полиции, статей 12 и 28 Закона об оружии органы внутренних дел (полиции) вправе осуществлять контроль за законностью оборота оружия, полученного и используемого юридическими лицами с особыми уставными задачами, в том числе и РОСИНКАС.

Согласно пункту 1 предписания Управления на Объединение возложена обязанность привести организацию охраны собственных объектов в соответствие с требованиями нормативных документов РОСИНКАС, а именно приказов генерального директора РОСИНКАС от 30.12.2005 N 228 и от 29.04.2011 N 7-дсп.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ орган государственного контроля (надзора) вправе выдать лицу, в отношении которого проведена проверка, предписание об устранении лишь обязательных требований.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ к обязательным требованиям относятся требования, установленные федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Приказы генерального директора РОСИНКАС, нарушение которых вменено Объединению, относятся к внутренним организационно-распорядительным документам РОСИНКАС, не зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации и не являются нормативными правовыми актами.

Суды установили, что пункт 1 оспариваемого предписания неправомерно возлагает на Объединение обязанности в сфере внутриорганизационной деятельности, в связи с чем пришли к выводу о незаконности данного пункта предписания.

В соответствии с пунктом 2 предписания Управление возложило на Объединение обязанность привести использование боевого ручного стрелкового оружия, полученного в органах внутренних дел во временное пользование в целях обеспечения деятельности Банка России по организации наличного денежного обращения на территории Кировской области, в соответствие с требованиями пункта 4 статьи 12 Закона об оружии, пункта 5.1 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 27.01.2000 N 87-И путем расторжения договоров на охранные услуги с контрагентами.

Суды установили, что деятельность РОСИНКАС по охране мест хранения ценностей организаций, не входящих в банковскую систему, и физических лиц, осуществляемая на основе соответствующих договоров, не противоречит Федеральному закону N 86-ФЗ и Уставу РОСИНКАС, утвержденному Советом директоров Центрального банка Российской Федерации. Использование в ходе указанной деятельности боевого ручного стрелкового оружия не противоречит статье 12 Закона об оружии и пункту 5.1 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 27.01.2000 N 87-И, поскольку оружие используется в целях охраны мест хранения ценностей, определяемых договорами, заключенными Объединением с организациями и физическими лицами. Доказательств обратного Управление не представило, как и доказательств несоответствия договоров на оказание услуг по охране мест хранения ценностей требованиям действующего законодательства.

На основании изложенного суды пришли к выводу о незаконности пункта 2 оспариваемого предписания.

В силу пункта 3 предписания Управление возложило на Объединение обязанность привести деятельность в соответствие с пунктом 2.2 Устава РОСИНКАС и исключить факты осуществления незаконной охранной деятельности в части оказания услуг по охране объектов сторонних организаций без лицензии.

Суды пришли к выводам о законности осуществления РОСИНКАС деятельности по охране мест хранения ценностей на основе соответствующих договоров с юридическими и физическими лицами, не признали данную деятельность частной охранной деятельностью и обоснованно посчитали, что пункт 3 оспариваемого предписания не соответствует действующему законодательству.

Доводы заявителя кассационной жалобы не опровергают выводы судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 11.02.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013 по делу N А28-11132/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова И.Л. Забурдаева