Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 августа 2012 г. N Ф01-3633/12 по делу N А79-6787/2011 (ключевые темы: размещение заказов - реконструкция - искусственные сооружения - конкурсная документация - капитальный ремонт объектов капитального строительства)

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 27 августа 2012 г. N Ф01-3633/12 по делу N А79-6787/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20.08.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 27.08.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.

при участии представителей от заявителей - общества с ограниченной ответственностью "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений": Матюковой Е.А. (доверенность от 11.01.2012), федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Нижний Новгород - Уфа Федерального дорожного агентства": Майорова А.И. (доверенность от 15.11.2011), от заинтересованного лица: Симаковой Е.В. (доверенность от 10.03.2012), от третьего лица - Федерального дорожного агентства: Майорова А.И. (доверенность от 15.09.2011),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2012, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А79-6787/2011 по заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений", федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Нижний Новгород - Уфа Федерального дорожного агентства" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - Федеральное дорожное агентство, открытое акционерное общество "Чувашавтодор", и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений" (далее - ООО "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений") и Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Нижний Новгород - Уфа Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ Упрдор "Волга") обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 18.08.2011 по делу N 162-К-2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное дорожное агентство и открытое акционерное общество "Чувашавтодор" (далее - ОАО "Чувашавтодор").

Решением от 26.12.2011 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2012 решение суда первой инстанции отменено, заявленное требование удовлетворены: решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

Управление не согласилось с принятым постановлением и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя, суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и Градостроительного кодекса Российской Федерации. Управление считает, что поскольку предмет контракта наряду с реконструкцией искусственного сооружения (моста) предполагал ремонт дороги, заказчик должен был выделить работы, относящиеся к реконструкции моста, и выбрать подрядчика для их выполнения по результатам аукциона или открытого конкурса, а на выполнение работ по ремонту дороги провести открытый аукцион в электронной форме, или на весь объем работ в совокупности провести открытый аукцион в электронной форме. Заказчиком установлены излишние требования к участникам размещения заказа.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

ООО "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений", Федеральное дорожное агентство в отзывах и представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Представитель ФКУ Упрдор "Волга" в судебном заседании не согласился с позицией Управления, изложенной в кассационной жалобе.

ОАО "Чувашавтодор", надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, представителя в судебное заседание не направило.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Чувашской Республики.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 07.07.2011 на официальном сайте zakupki.gov.ru государственным заказчиком ФГУ Упрдор "Волга" было размещено извещение N 0315100000311000105 о проведении открытого конкурса на выполнение работ по реконструкции моста через реку Цильна на км 142+758 автомобильной дороги А-151 Цивильск - Ульяновск в Ульяновской области с начальной (максимальной) ценой контракта 543 010 210 рублей.

На участие в открытом конкурсе было подано восемь заявок, шесть из которых допущены к участию в конкурсе, в том числе заявки ООО "Чувашавтодор" и ООО "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений". Победителем конкурса признано ООО "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений", вторым участником размещения заказа, предложившим лучшие условия после победителя, - ООО "Чувашавтодор" (протокол от 08.08.2011 N 219).

Посчитав действия ФГУ Упрдор "Волга" и конкурсной комиссии при проведении открытого конкурса не соответствующими требованиям Закона о размещении заказов, ООО "Чувашавтодор" обратилось в антимонопольный орган с соответствующей жалобой.

В рамках возбужденного в отношении ФГУ Упрдор "Волга" дела N 162-К-2011 комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что размещение заказа должно осуществляться путем проведения аукциона, а не конкурса, поскольку согласно "ведомости объемов работ" (приложение N 4 к конкурсной документации) по предмету контракта необходимо выполнить не только реконструкцию "искусственного сооружения", но и иные строительные работы (например: устройство земляного полотна, дорожной одежды, разборки дорожной одежды при пересечениях и примыканиях).

Кроме того, Управление посчитало нарушением Закона о размещении заказов включение государственным заказчиком в конкурсную документацию (пункт 1.1.7 раздела 1) требования о представлении от участников конкурса копий свидетельств о допуске к таким видам работ как земляные, свайные, по монтажу сборных бетонных и железобетонных конструкций, по монтажу металлических конструкций, на защиту строительных конструкций, трубопроводов и оборудования (кроме магистральных и промысловых трубопроводов), на устройство автомобильных дорог и аэродромов и т.д.

По результатам рассмотрения дела N 162-К-2011 Управление приняло решение от 18.08.2011, в соответствии с которым признало действия ФГУ Упрдор "Волга" нарушающими часть 4.1 статьи 10, часть 4 статьи 11 Закона о размещении заказов.

Антимонопольным органом также выдано предписание от 18.08.2011, в соответствии с которым ФГУ Упрдор "Волга" предписано устранить нарушение указанных норм антимонопольного законодательства путем аннулирования результатов открытого конкурса на выполнение работ по реконструкции моста через реку Цильна на км 142+758 автомобильной дороги А-151 Цивильск - Ульяновск в Ульяновской области.

ООО "Строительство ремонт эксплуатация мостов и искусственных сооружений" и ФГУ Упрдор "Волга" не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их недействительными.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался частью 1 статьи 198, частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частями 2, 3, 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 1, частью 1 статьи 2, статьей 5, частями 1, 3, 4.1 статьи 10, частями 1 и 4 статьи 11, частями 1 и 2 статьи 22 Закона о размещении заказов, пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", Перечнем видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624, и пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал наличия в действиях ФГУ Упрдор "Волга" вменяемых нарушений Закона о размещении заказов, отменил решение суда первой инстанции и признал недействительными решение и предписание Управления.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 10 Закона о размещении заказов предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Согласно части 4.1 статьи 10 Закона о размещении заказов размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или открытого аукциона в электронной форме.

Согласно Перечню товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, к указанным работам относятся также услуги строительные и объекты строительства - код 4500000, кроме кодов 4510100, 4510110, 4510120, 4529000, 4530800-4530811. При этом в сноске к данному коду указано, что в том числе размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или аукциона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, пунктом 2 которого к объектам капитального строительства с учетом функционального назначения и характерных признаков отнесены, в том числе, линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и другие).

В пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Пунктом 3 данной статьи установлено, что искусственные дорожные сооружения - сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения).

В приложении Б СП 35.13330.2011 "Свод правил. Мосты и трубы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.03-84" (утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 822) приведены следующие понятия: мост - наиболее распространенное и обобщенное понятие мостового сооружения; мостовой переход - комплекс сооружений, включающий мост, участки подходов к пойме реки, регуляционные и другие укрепления; мостовое сооружение - искусственное сооружение над различными препятствиями для пропуска различных видов транспорта и пешеходов, а также водотоков, селей, скота, коммуникаций различного назначения - порознь или в различных комбинациях.

Проанализировав указанные нормы права, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае мост, входящий в состав автомобильной дороги, является ее технологической (составляющей) частью и неразрывно связан с ней.

Предметом открытого конкурса является реконструкция моста через реку Цильна на км 142+758 автомобильной дороги А-151 Цивильск - Ульяновск в Ульяновской области.

Указанный объект, согласно пункту 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, получил положительное заключение государственной экспертизы N 0044-10/СГЭ-1412/02, выполненное Федеральным государственным учреждением "Главгосэкпертиза России".

В соответствии с ведомостью объемов работ (приложение N 4 конкурсной документации) в состав работ по реконструкции моста вошли подготовительные работы, устройство земляного полотна, устройство дорожной одежды, искусственные сооружения, пересечения и примыкания, обстановка дороги, рекультивация земель и т. д.

Кроме того, проектной документацией предусмотрено, что на протяжении участка дороги - подходах к мосту должно осуществляться строительство наземного пешеходного перехода, а также реконструкция труб, которые законодателем также отнесены к искусственным сооружениям.

Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что мост без подхода к мосту не может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно; подходы к мосту независимо от их протяженности являются конструктивными элементами моста. Следовательно, мост и подходы к мостовому сооружению представляют собой единый объект, их невозможно реконструировать и эксплуатировать каждый в отдельности.

Таким образом, работы, поименованные антимонопольным органом в оспариваемом решении в качестве иных строительных работ, являются технологически и функционально связанными с реконструкцией моста, без которых ее проведение невозможно.

Указанные обстоятельства также были учтены государственным заказчиком при разработке проектной документации в целях получения положительного заключения экспертизы

Первый арбитражный апелляционный суд пришел к правомерному выводу о том, что способ размещения заказа в виде конкурса, выбранный ФГУ Упрдор "Волга" по сравнению с аукционом обеспечивает более многосторонний отбор исполнителя заказа, в том числе по критериям имеющегося опыта аналогичных работ (квалификации); вывод Управления о том, что заказчик выбрал неверную форму размещения заказа в виде конкурса, а не аукциона, основан на формальном подходе, без учета фактических обстоятельств дела.

Согласно частям 1 и 2 статьи 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом. Конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. При этом в случае, если иное не предусмотрено конкурсной документацией, поставляемый товар должен быть новым товаром (товаром, который не был в употреблении, не прошел ремонт, в том числе восстановление, замену составных частей, восстановление потребительских свойств).

Как установлено в пункте 1 части 1 и части 4 статьи 11 Закона о размещении заказов, участник размещения заказа должен соответствовать требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. Кроме указанных в частях 1 - 3 настоящей статьи требований и установленных в соответствии со статьей 55.3 настоящего Федерального закона требований, Правительство Российской Федерации, заказчик, уполномоченный орган не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа.

В силу части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Согласно части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

В соответствии с частью 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если работы по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства включены в указанный в части 4 статьи 55.8 настоящего Кодекса перечень, лицо, осуществляющее строительство такого объекта капитального строительства, должно иметь выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к работам по организации строительства.

Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 4 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительств.

Таким образом, с учетом положений названных норм заказчик обязан включить в конкурсную документацию требование о наличии у участника размещения заказа свидетельства о допуске на право заключения договоров по осуществлению организации работ по конкретным видам работ, если эти виды работ прямо указаны в Перечне.

Суд апелляционной инстанции установил, что в данном случае перечисленные в конкурсной документации работы, являющиеся предметом торгов и предусмотренные государственным контрактом, входят в названный перечень, а значит, для их выполнения необходимо представление участником размещения заказа соответствующего свидетельства о допуске к таким работам.

С учетом изложенного установленное заказчиком в конкурсной документации (пункт 1.1.7 раздела 1) требование о наличии у участника размещения заказа свидетельства о допуске к работам, предусмотренным указанным перечнем, не противоречит Закону о размещении заказов.

Суд указал, что в решении антимонопольного органа не отражено и в материалах дела отсутствуют доказательства относительно того, какие последствия наступили в результате указания в конкурсной документации спорного требования и нарушение чьих прав повлекло данное требование.

На участие в конкурсе было подано восемь заявок, шесть из которых допущены к участию в конкурсе. Каких-либо доказательств ограничения конкуренции в результате установления в конкурсной документации данного требования антимонопольный орган не представил.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольный орган не доказал вменяемое ФКУ Упрдор "Волга" нарушение части 4.1 статьи 10, части 4 статьи 11 Закона о размещении заказов.

Выводы суда основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании представленных доказательств и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы Управления, приведенные в кассационной жалобе, судом округа признаются несостоятельными, направленными на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных судом обстоятельств, поэтому отклоняются.

На основании изложенного кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2012 по делу N А79-6787/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков