Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 января 2013 г. N Ф06-10868/12 по делу N А55-18933/2012 (ключевые темы: государственный пожарный надзор - меры пожарной безопасности - требования пожарной безопасности - административные правонарушения - муниципальная собственность)

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Сафина Н.Н., Мосунова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Низамовой С.С.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Самарской области представителей:

заявителя - Рейн Л.П., от 01.06.2012 N 3,

ответчика - Нечипарук С.В., доверенность от 30.01.2012 N 783-2-1,

третьего лица - администрации муниципального района Волжский Самарской области - Юричивой Е.А., доверенность от 27.12.2012 N 50,

в отсутствие:

третьего лица - Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области - не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу отдела надзорной деятельности муниципального района Волжский Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 27.07.2012 (судья Стенина А.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2012 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи Попова Е.Г., Кувшинов В.Е.)

по делу N А55-18933/2012

по заявлению администрации сельского поселения Воскресенка муниципального района Волжский Самарской области, Самарская область, с. Воскресенка, к отделу надзорной деятельности муниципального района Волжский Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области, г. Самара, о признании незаконным и отмене постановлений от 25.05.2012 N 111, N 112 о назначении административного наказания по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с участием третьих лиц: администрации муниципального района Волжский Самарской области, г. Самара, Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

постановлением от 25.05.2012 N 111 заместитель начальника отдела надзорной деятельности муниципального района Волжский Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области признал главу администрации сельского поселения Воскресенка муниципального района Волжский Самарской области Рейн Людмилу Петровну виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде штрафа в размере 6 000 руб.

Постановлением от 25.05.2012 N 112 заместитель начальника отдела надзорной деятельности муниципального района Волжский Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области признал администрацию сельского поселения Воскресенка муниципального района Волжский Самарской области (далее - Администрация сельского поселения Воскресенка, Администрация) виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 150 000 руб.

Администрация сельского поселения Воскресенка обратилась в Арбитражный суд Самарской области в порядке, установленном главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с заявлением о признании незаконными и отмене постановлений органа пожарного надзора от 25.05.2012 N 111 и 112, с освобождением виновных лиц от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 27.07.2012 по делу N А55-18933/2012 постановление Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области от 25.05.2012 N 112 о привлечении к административной ответственности Администрации сельского поселения Воскресенка признано незаконным и отменено.

Производство по делу в части признания незаконным постановления того же органа от 25.05.2012 N 111 о привлечении к административной ответственности главы администрации Рейн Л.П. прекращено.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба органа государственного пожарного надзора без удовлетворения.

В кассационной жалобе орган пожарного надзора просит отменить состоявшиеся судебные акты с принятием нового решения об оставлении в силе постановления органа пожарного надзора от 25.05.2012 N 112.

Считает ошибочными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что Администрация не может быть привлечена к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 20.4 КоАП РФ, в связи с тем, что КоАП РФ не предусматривает административной ответственности публично-правовых образований. По мнению административного органа, Администрация является надлежащим субъектом административного правонарушения в силу статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), как органа местного самоуправления - юридическое лицо в форме учреждения, осуществляющий полномочия собственника муниципального имущества, в том числе земельных участков. Считает также ошибочным вывод суда первой инстанции о привлечении Администрации за несоблюдение первичных мер пожарной безопасности, поскольку Администрация привлечена к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности. Суд неправильно применил статью 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающую ответственность органа местного самоуправления исключительно на основании решения соответствующего суда, не учел, что в силу статьи 1.1 КоАП РФ данный Кодекс имеет высшую силу по отношению к иным федеральным законам, в том числе подсудность и подведомственность рассмотрения дела об административных правонарушениях. Передача дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, на рассмотрение суда Кодекс не предусматривает, такие дела в соответствии со статьей 23.34 КоАП РФ рассматриваются должностными лицами государственного пожарного надзора. Подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, органам пожарного надзора, подтверждается и судебной практикой судов общей юрисдикции.

Судебное заседание проведено в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с использованием видео-конференц-связи.

В судебном заседании представитель органа пожарного надзора поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам, пояснив, что проверенным объектом защиты является вся территория муниципального образования, суды общей юрисдикции отказываются рассматривать дело о привлечении к ответственности органом местного самоуправления за нарушение требований пожарной безопасности. Представители муниципальных образований Воскресенка и Волжский с доводами органа пожарного надзора не согласны, поддерживают состоявшиеся судебные акты. Не смогли пояснить, в связи с осуществлением какой именно деятельности предпринимательского либо экономического характера оспорили постановление административного органа в арбитражный суд.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что во исполнение распоряжения главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 06.02.2012 N 32 на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности муниципального образования Волжский Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области от 14.03.2012N 69 заместителем начальника того же отдела в период с 20.03.2012 по 02.04.2012 проведена проверка соблюдения Администрацией сельского поселения Воскресенка соблюдения организацией обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 02.04.2012 N 69, администрации выдано предписание N 69/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности со сроками исполнения до 01.08.2012 и до 01.03.2013, а также составлены протоколы об административном правонарушении от 19.04.2012 N111 и 112, предусмотренном частью 1 статьей 20.4 КоАП РФ, в отношении главы администрации сельского поселения и администрации сельского поселения соответственно.

Постановлениями от 25.05.2012 N 111 и 112 глава администрации и администрация привлечены к ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

Из постановления от 25.05.2012 N 112 следует, что администрация сельского поселения привлечена к ответственности за нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных пунктом 3, 11, 21, 112, 114 ППБ 01-03, приложения 1* пункта 5* СНиП 2.07.01-89*, пунктом 8.1, пунктом 8.13 СНиП 21-01-97*, пунктом 2.11, 2.12, таблицей 5, пунктов 2.24, 2.25, 8.5, 8.16, 9.27, 9.28, 9.29, 9.30 СНиП 2.04.02-84* части 5 статьи 69, статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", выразившиеся в несоответствии требованиям пожарной безопасности расстояния от границ застройки населенного пункта до лесного массива, недостаточностью обеспечения населенного пункта п. Журавли пожарным водопроводом.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что данные нарушения связаны с несоблюдением первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования. Данный вывод не противоречит пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", которым предусмотрено, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии статьей 63 данного закона, содержащей перечень первичных мер пожарной безопасности, в том числе разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности. О наделении органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенного пункта прямо указано и в подпункте 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принятие мер пожарной безопасности на территории муниципальных образований, в соответствии как с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", так и со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", подпунктом 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся к полномочиям органов местного самоуправления при разрешении вопросов местного значения.

Статья 38 Закона о пожарной безопасности к субъектам ответственности за нарушение требований пожарной безопасности относит собственников имущества, руководителей федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц в пределах их компетенции, а также лиц уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей организаций.

Отнесение собственников имущества и лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом к субъектам ответственности за нарушение обязательных требований пожарной безопасности вытекает из статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), возлагающей бремя содержания имущества на собственника, если иное не предусмотрено законом или договором.

Обеспечение же первичных мер пожарной безопасности на территории муниципальных образований входит в полномочия органов местного самоуправления, возникающих из разрешения вопросов местного значения, а не из полномочий собственника муниципального имущества, так как эти меры направлены на реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров на территории всего муниципального образования, а не только на объектах защиты, находящихся в муниципальной собственности.

Это исключает возможность привлечения к административной ответственности за вмененные правонарушения администрации муниципального образования как юридического лица - собственника муниципального имущества. При этом администрация муниципального образования как юридическое лицо - учреждение, не является собственником муниципального имущества. Собственником такого имущества является само муниципальное образование (статья 215 ГК РФ), органы местного самоуправления только осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества, и не отвечают по обязательствам публично-правового образования.

Статья 20.4 КоАП РФ субъектами правонарушения предусматривает физических, должностных и юридических лиц, которыми публично-правовое образование не является.

Следовательно, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что за нарушения требований пожарной безопасности, связанные с обеспечением первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования, администрация муниципального образования как юридическое лицо - учреждение, не может быть привлечена к административной ответственности, соответствует нормам материального права, с учетом субъектов ответственности, определенных статьей 20.4 КоАП РФ и статьей 38 Закона о пожарной безопасности.

Привлечение Администрации, то есть казенного учреждения, финансируемого из местного бюджета, к административной ответственности в виде штрафа повлечет только изъятие целевых бюджетных средств, направленных на обеспечение деятельности учреждения, с последующим зачислением их в местный бюджет, так как штрафы за нарушение требований пожарной безопасности в силу пункта 7 части 1 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации взыскиваются в бюджет муниципального района.

За нарушения требований пожарной безопасности, подлежащих выполнению публично-правовым образованием путем принятия соответствующих организационно-распорядительных мер органами местного самоуправления может быть привлечено к ответственности должностное лицо - руководитель соответствующего органа местного самоуправления.

При этом, как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, ответственность органов местного самоуправления за нарушение ими федеральных законов в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наступает только на основании решения соответствующего суда. В соответствии с установленной статьей 4 данного закона иерархией нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, данный закон имеет высшую силу по отношению к иным федеральным законом, в том числе и по отношению к КоАП РФ.

Законодатель, предусмотрев возможность привлечения органов местного самоуправления к ответственности за нарушение федеральных законов только в судебном порядке, не предусмотрел судебного порядка привлечения к ответственности органов местного самоуправления за нарушение обязательных требований пожарной безопасности, предусмотренных частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, что повлекло правовую неопределенность при привлечении таких лиц к ответственности, как правомерно указывает орган пожарного надзора. Однако разрешение данной правовой неопределенности не входит в компетенцию арбитражного суда при рассмотрении конкретного дела. Учитывая, что часть 12 статьи 19.5 предусматривает привлечение к административной ответственности должностных лиц за неисполнение в установленный срок законного предписания органа пожарного надзора в судебном порядке (часть 1 статья 23.1 КоАП РФ), для разрешения вопроса привлечения к ответственности органа местного самоуправление может быть использован данный механизм, не противоречащий статье 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это более соответствует и характеру правонарушения, так как орган местного самоуправления в рамках возложенных на него полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования обязан принимать решения организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования. Именно непринятие таких решений в отсутствие объективных причин, препятствующих их принятию и исполнению, либо отсутствие муниципального контроля, повлекшего их неисполнение, влечет неправомерное бездействие органа местного самоуправления и возможность привлечения его к ответственности.

В части прекращения производства по делу об оспаривании постановления от 25.05.2012 N 111 о привлечении к ответственности по части 1 статьи 20.4 должностного лица - руководителя администрации, в кассационной жалобе возражений не имеется. Прекращение производства по делу в этой части соответствует статье 30.1 КоАП РФ, не предусматривающей оспаривания в арбитражном суде постановления о привлечении административным органом к ответственности должностных лиц.

При этом судебная коллегия считает необходимым отметить, что обжалование в арбитражный суд и постановлений по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом в соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, частью 2 статьи 207 КоАП РФ допускается в случае, если совершенное этим лицом административное правонарушение связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из существа спора не следует, что Администрация привлечена к ответственности за административное правонарушение, связанное с осуществлением предпринимательской либо экономической деятельности, оснований для принятия заявления к производству, предусмотренных статьей 207 АПК РФ, у суда первой инстанции не имелось.

Однако нарушение правил подведомственности спора судебная коллегия не рассматривает как основания для отмены состоявшихся судебных актов, учитывая, что в ходе судебного разбирательства о нарушении правил подведомственности не заявлялось, так как прекращение производства по делу в суде кассационной инстанции нарушит определенность принятых судебных актов и нарушит право заявителя на судебное обжалование постановления административного органа в соответствии с правилами подведомственности в связи с истечением сроков обжалования.

Предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалованных судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 27.07.2012 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2012 по делу N А55-18933/2012 оставить без изменений, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.