Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 августа 2012 г. N Ф06-6617/12 по делу N А55-21745/2011 (ключевые темы: обязательные требования - государственный надзор - предписание - Закон о связи - императивные нормы)

Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 августа 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Закировой И.Ш., Мосунова С.В.,

при участии представителя:

ответчика - Дружкова В.П., доверенность от 17.08.2012 N 38,

в отсутствие:

заявителя - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "ЭР-Телеком Холдинг"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 10.02.2012 (судья Стенина А.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2012 (председательствующий судья Захарова Е.И., судьи Семушкин В.С., Драгоценнова И.С.)

по делу N А55-21745/2011

по заявлению закрытого акционерного общества "ЭР-Телеком Холдинг" в лице филиала в г. Самара (ИНН 5902202276, ОГРН 1065902028620) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Самарской области, г. Самара, о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "ЭР-Телеком Холдинг" (далее - ЗАО "ЭР-Телеком Холдинг", общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения N П-74510-63-02/1128, выданного заявителю 29.08.2011 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Самарской области (далее - Управление Роскомнадзора по Самарской области).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 10.02.2012 по делу N А55-21745/2011 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба акционерного общества - без удовлетворения.

В кассационной жалобе акционерное общество просит отменить состоявшиеся судебные акты и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает, что суд пришел к ошибочному выводу о заключении обществом договоров с абонентами на основании типовой формы договора, размещенной на сайте общества, факт заключения обществом договоров с абонентами, в том числе и с гражданами, чье обращение в орган надзора явилось поводом для проведения проверки, на условиях, указанных органом надзора, не установлен. Пункт 2.4 типовой формы договора не противоречит пункту 120 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, поскольку приостановление оператором оказания услуг связи напрямую связано с исполнением абонентом обязанности по оплате услуг связи. Суд не учел доводы заявителя о нарушении пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ), выразившееся в том, что орган надзора не проверял жалобу гражданина Родионова С.В. о нарушении его прав, и даже не установил факта заключения договора общества с данным гражданином.

В судебном заседании представитель Управления Роскомнадзора по Самарской области просит суд отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Заявил, что предметом проверки было соблюдение обязательных требований к оказанию услуг связи, а не проверка соблюдения лицензионных требований. С учетом имеющейся судебной практики просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

ЗАО "ЭР-Телеком Холдинг", извещенной о времени и месте судебного разбирательства, представителя в судебное заседание не направило.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения представителя административного органа, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, 29.06.2011 руководителем Управления Роскомнадзора по Самарской области издан приказ о проведении внеплановой выездной проверки ЗАО "ЭР-Телеком Холдинг" с целью рассмотрения поступившего обращения гражданина Родионова С.В. о фактах нарушения лицензионных условий и обязательных требований в области связи при оказании услуг связи данным обществом, перенаправленного прокуратурой Железнодорожного района г. Самары. Задачей проверки указано соблюдение обществом лицензионных условий и обязательных требований в области связи, предметом проверки - соблюдение обязательных требований. По результатам проверки составлен акт от 29.08.2011, в котором указано на выявленные нарушения обязательных требований по лицензии N 74509 в виде нарушения пункта 1 статьи 45 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи), выразившегося в несоответствии пункта 2.4, пункта 5.5 условий типового договора на оказание услуг связи, заключаемого ЗАО "ЭР-Телеком Холдинг" с гражданами, пункту 48, абзаца 3 пункта 32 Правил оказания телематических услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2007 N 575, по лицензии N 81784 - нарушения пункта 1 статьи 45 Закона о связи, выразившегося в несоответствии пункта 2.4 условий типового договора на оказание услуг связи, заключаемого обществом с гражданами, пункту 47 Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 785.

В тот же день, 29.08.2011, главным специалистом-экспертом отдела надзора в сфере электросвязи Дружковым В.П. и ведущим специалистом-экспертом того же отдела Вертяковой И.И. закрытому акционерному обществу "ЭР-Телеком Холдинг" вынесено предписание N П-74510-63-02/1128 об устранении нарушения, выразившегося в несоответствии пункта 2.4 условий типового договора на оказание услуг связи, заключаемого обществом с гражданами, пункт 120 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что оспоренным предписанием в вину общества вменено нарушение пункта 1 статьи 45 Закона о связи, а не пункт 120 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310.

Пункт 1 статьи 45 Закона о связи устанавливает, что договор об оказании услуг связи, заключаемый с гражданами, является публичным договором. Условия такого договора должны соответствовать правилам оказания услуг связи. Соответственно, наличие или отсутствие нарушений пункта 1 статьи 45 Закона о связи не может быть установлено без оценки содержания заключенных оператором договоров на предмет соответствия их именно утвержденным Правительством Российской Федерации правилам оказания услуг связи. Правила же оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и телефонной связи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310, приняты как во исполнение Закона о связи, так и во исполнение Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", о чем прямо указано в преамбуле Правил.

В чем именно орган надзора установил несоответствие пунктов 2.4 условий типового договора требованиям пункта 120 Правил, ни в предписании, ни в акте проверки не указано. Сам принцип обязательности соответствия условий договора обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения, установлен не Законом о связи, а статьей 422, пунктом 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации. Последствием несоответствия условий договора требованиям императивных норм является недействительность (ничтожность) договора (ст. 168 ГК РФ).

Несоответствие условий типового договора Правилам оказания услуг, а следовательно - статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, не может быть расценено как нарушение лицензионных требований, так как требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требований законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, не могут быть отнесены к лицензионным требованиям в силу пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Таким образом, указанные административным органом в предписании несоответствия условий типового договора нормативным актам, регулирующим предоставление услуг в сфере связи не могут быть квалифицированы как нарушения обществом лицензионных требований.

Поскольку лицензирующий орган наделен федеральным законом полномочиями по вынесению предписаний об устранении лицензиатом только нарушений лицензионных требований (статья 7 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности") выданное предписание от 29.08.2011 N П-74509-63-02/1127 является незаконным.

Представитель Управления Роскомнадзора по Самарской области в судебном заседании заявил, что предписание вынесено в связи с нарушением не лицензионных, а "обязательных" требований, установленных Законом о связи. Однако, как уже указано выше, несоответствие условий договора требованиям императивной нормы является нарушением не специальных требований законодательства, регулирующего вопросы связи, а гражданского законодательства, регулирующего вопросы свободы договора, соотношения договора и закона. Если условия договора, вопреки требованиям императивной нормы закона, нарушают права потребителя (что следует из повода для проведения проверки - заявления гражданина Родионова С.В.), то полномочиями для вынесения соответствующего предписания о нарушениях законодательства наделен специальный надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека". Восстановление нарушенных законных прав абонентов-потребителей производится в судебном порядке.

Таким образом, оспоренное предписание вынесено за пределами полномочий Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Кроме этого, в соответствии со статьей 27 Закона о связи выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований имеют право должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, компетенция органов государственного надзора в сфере федерального государственного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 6 Порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2005 N 110 установлено, что государственный надзор за деятельностью в области связи от имени Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций уполномочены осуществлять следующие государственные инспекторы по надзору за связью и информатизацией: руководитель Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, который по должности является Главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, которые по должности являются заместителями Главного государственного инспектора Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; начальники управлений центрального аппарата Службы и их заместители, начальники отделов центрального аппарата Службы и их заместители, советники, консультанты и главные специалисты-эксперты центрального аппарата Службы, руководители ее территориальных органов и их заместители, которые по должности являются старшими государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; работники управлений центрального аппарата Службы помимо работников, указанных в подпункте "в" данного пункта, и работники территориальных органов Службы, в обязанности которых входит осуществление государственного надзора за деятельностью в области связи и которые по должности являются государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией.

Согласно пункту 8 Порядка главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией помимо полномочий, указанных в пункте 7 настоящего Порядка, имеют право давать обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий.

Оспоренное предписание вынесено главным и ведущим специалистами-экспертами отдела надзора в сфере электросвязи, не являющимися, в силу пункта 8 Порядка, должностными лицами, уполномоченными на выдачу обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий.

При таких обстоятельствах обжалованные судебные акты подлежат отмене, как принятые с неправильным применением норм материального права. Заявление оператора связи - "ЭР-Телеком Холдинг", подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 10.02.2012 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2012 по делу N А55-21745/2011 отменить, кассационную жалобу удовлетворить.

Выданное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Самарской области закрытому акционерному обществу "ЭР-Телеком Холдинг" предписание об устранении выявленного правонарушения от 29.08.2011 N П-74510-63-02/1128 признать недействительным.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.