Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 августа 2013 г. N Ф09-8176/13 по делу N А07-18600/2012 (ключевые темы: выдача предписания - порядок проведения проверок - обязательные требования - защита прав потребителей - государственный надзор)

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Тандер" (ИНН 2310031475, ОГРН 1022301598549; далее - общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.02.2013 по делу N А07-18600/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель общества - Елькин А.В. (доверенность от 22.10.2012 N 2-4/550).

Представители Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан в городах Белорецк, Учалы и Абзелиловском, Белорецком, Бурзянском, Учалинском районах (далее - управление, Роспотребнадзор, административный орган), участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным предписания управления от 13.09.2012 N 133 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 14.02.2013 (судья Давлеткулова Г.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

В обоснование жалобы общество указывает на ошибочность выводов судов относительно того, что проведение проверок и выдача предписаний отнесены к различным формам исполнения органами Роспотребнадзора функции федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, а также о том, что нельзя рассматривать в качестве нормативно установленного ограничения права этих органов на выдачу предписания в случае выявления нарушения в ином, не связанном с проведением проверки в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), законном порядке. Как отмечает заявитель жалобы, положения ст. 40 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), ст. 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) содержат только указание на имеющееся у Роспотребнадзора право на выдачу предписания, тогда как порядок реализации данного права регламентирован в Законе N 294-ФЗ. Указанный вывод также следует из анализа положений п. 3 ст. 40 Закона о защите прав потребителей, п. 1, 23, 68, 70 Административного регламента, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 18.11.2011 N 1372н (действовавшего на момент выдачи предписания; далее - Административный регламент), п. 3 ст. 16, ст. 17 Закона N 294-ФЗ.

Общество также считает ошибочным вывод судов о том, что предписание выдано уполномоченным должностным лицом, поскольку распоряжение о проведении проверки не выносилось, соответственно лицо, уполномоченное на проведении проверки заявителя, с указанием фамилии, имени, отчества, должности не назначалось. Протокол об административном правонарушении и предписание составлены одним и тем же специалистом - экспертом административного органа, что, по мнению общества, противоречит нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку данным должностным лицом не было установлено виновного факта нарушения со стороны общества, следовательно, данное лицо не имело право возлагать на заявителя обязанность по устранению выявленных нарушений.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для их отмены.

Судами первой и апелляционной инстанций установлены следующие обстоятельства.

Территориальным отделом управления в связи с поступившим обращением гражданина о нарушении прав потребителей в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении и в период с 15.08.2012 по 13.09.2012 проведено административное расследование по месту осуществления деятельности заявителя: магазин "Магнит" по адресу: Республика Башкортостан, г. Белорецк, ул. Артамонова, 1.

По итогам проведенного расследования административным органом выявлены нарушения требований санитарного законодательства: СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов" (п. 2.5, 2.7, 2.8, 5.2, 7.6, 7.7, 8.4, 10.1, 10.6, 14.1); СП 2.3.6.1079-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовления и оборотоспособности в них продуктов и продовольственного сырья" (п. 3.1, 3.3, 6.5); СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов" (п. 2.3, 3.42); п. 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенны мест"; п. 19, 23, 34 "Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 N 55.

По факту выявленных нарушений управлением составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.2, ч. 1 ст. 14.4, ч. 1 ст. 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и вынесены постановления о привлечении должностного лица общества к административной ответственности (т.1 л.д.116-133).

Кроме того, с целью устранения выявленных в ходе административного расследования вышеназванных нарушений, на основании п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, п. 2 ст. 50, ст. 51 Закона N 52-ФЗ, ст. 40 Закона о защите прав потребителей территориальным отделом Роспотребнадзора обществу выдано предписание от 13.09.2012 N 133, обязывающее общество в срок до 10.12.2012 устранить выявленные нарушения требований законодательства, о чем письменно известить управление (т.1 л.д. 28-30).

Полагая, что выданное территориальным отделом Роспотребнадзора предписание является незаконным; вынесено неуполномоченным лицом административного органа, поскольку распоряжение о проведении проверки не выносилось; нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суды обеих инстанций, сделав вывод о соответствии оспариваемого предписания Роспотребнадзора требованиям действующего законодательства, установив, что предписание об устранении выявленных нарушений вынесено должностным лицом Роспотребнадзора в рамках предоставленных ему законом полномочий и не нарушает права заявителя, отказали в удовлетворении заявленных обществом требований.

Выводы судов основаны на материалах дела и нормах права.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительным предписания территориального отдела Роспотребнадзора необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрев спор, суды правомерно отклонили как основанные на неправильном толковании норм права доводы заявителя о том, что оспариваемое предписание вынесено без проведения проверки (распоряжение о проведении проверки не выносилось), тогда как системное толкование положений Закона N 294-ФЗ, Административного регламента не позволяет сделать вывод о наличии у административного органа такой возможности; предписание выдано неуполномоченным должностным лицом управления, что, по мнению заявителя, является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

В соответствии с п. 1 ст. 40 Закона о защите прав потребителей федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, установлено, что данная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Из п. 6.5 названного Положения следует, что в целях реализации своих полномочий, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет право пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно подп. 3 п. 2 ст. 40 Закона о защите прав потребителей федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер пресечения нарушений обязательных требований, выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.

На основании подп. 4 п. 4 ст. 40 Закона о защиты прав потребителей должностные лица органа государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) предписания о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью и имуществу потребителей, окружающей среде.

Как установлено судами и следует из материалов дела, оспариваемое обществом предписание выдано территориальным отделом управления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, п. 2 ст. 50, ст. 51 Закона N 52-ФЗ, а также п. 3 ч. 2, п. 4 ч. 4 ст. 40 Закона о защите прав потребителей.

В подпункте 1 п. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что предписание об устранении нарушений обязательных требований законодательства выдается должностным лицом органа государственного контроля в случае выявления нарушений при проведении проверки.

В силу п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе предписания об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Таким образом, п. 2 ст. 40 Закона о защите прав потребителей проведение проверок и выдача предписаний отнесены к различным формам исполнения органами Роспотребнадзора функции федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.

В ст. 51 Закона N 52-ФЗ также не предусмотрено, что предписание выдается только по результатам проведенной проверки.

В случае реализации функции федерального государственного надзора посредством проведения проверки деятельность таких органов регламентируется, в том числе, положениями Закона N 294-ФЗ.

Между тем, как правильно указал апелляционный суд, осуществление органами Роспотребнадзора государственного надзора в форме выдачи предписания нормативно не обусловлено необходимостью осуществления этими органами проверки. Предусмотренное в законе право таких органов выдать по итогам проведенной проверки обязательное к исполнению предписание (ч. 3 ст. 16, п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ) нельзя рассматривать в качестве нормативно установленного ограничения права этих органов на выдачу предписания в случае выявления нарушения в ином, не связанном с проведением проверки в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, законном порядке.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемом случае допущенные обществом нарушения прав потребителя и санитарно-эпидемиологических правил выявлены управлением по итогам проведения возбужденного в отношении заявителя в установленном порядке административного расследования, в связи с этим необходимость в проведении дополнительных контрольных мероприятий отсутствовала.

Понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (производимых или реализуемых товаров) обязательным требованиям (п. 6 ст. 2 Закона N 294-ФЗ).

Выдача предписания действующим законодательством не поставлена в зависимость от привлечения лица, допустившего нарушение законодательства в области защиты прав потребителей, к административной ответственности и возможна как по результатам проведенной плановой либо внеплановой проверки, так и при выявлении нарушений, не сопровождающихся проведением проверки.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, обращение гражданина о нарушении его прав как потребителя является достаточным основанием для проведения территориальным отделом Роспотребнадзора проверки, проведенной, в данном случае, в рамках административного расследования.

Исходя из приведенных норм права, суды сделали правильные выводы о том, что территориальный отдел Роспотребнадзора, вынося по результатам административного расследования предписание о прекращении нарушений прав потребителей, действовал в рамках предоставленных ему законом полномочий и в соответствии с действующим законодательством; предписание выдано уполномоченным лицом административного органа.

Возложение на общество обязанности по исполнению предписания по устранению выявленных в ходе административного расследования нарушений обязательных требований действующего законодательства свидетельствует о законности оспариваемого предписания административного органа.

Доказательства, свидетельствующие о том, что оспариваемое по делу предписание управления нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обществом не представлены (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом вышеизложенного суды правомерно отказали обществу в удовлетворении заявленных им требований.

Доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка судами обеих инстанций, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что не допустимо в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.02.2013 по делу N А07-18600/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Тандер" - без удовлетворения.